Правовий статус депутата місцевої ради. Правова природа депутатського мандату в місцевому самоврядуванні.

Повноваження депутата місцевої ради починаються з моменту офіційного оголошення на сесії відповідною територіальною вибор­чою комісією рішення про підсумки виборів та про визнання повно­важень депутатів. Строк повноважень депутата — п'ять років.

Правовий статус депутатського мандата характеризується на­ступними моментами. По-нерше, депутат є виборною особою, яка набуває свого статусу за результатами виборів у конкретному ви­борчому окрузі. Таким чином, він обирається частиною виборців територіальної громади. При відносинах представництва у районній чи обласній раді депутати обираються від територіальних громад у багатомандатному виборчому окрузі, тобто від певної територіальної громади в цілому.

По-друге, депутат представляє інтереси всієї територіальної гро­мади у виборному органі влади, а не інтереси виборчого округу²¹. Однак це не означає, що він не повинен бути у курсі справ виборчого округу, в якому був обраний. Депутат місцевої ради зобов'язаний під­тримувати зв'язки з виборцями, колективами і об'єднаннями грома­дян, які висунули його кандидатом у депутати, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами, ор­ганами місцевого самоврядування та об'єднань громадян, розташова­ними на території виборчого округу²².

По-третє, депутат представляє відповідну місцеву раду перед своїми виборцями. Він підтримує постійний зв'язок зі своїми вибор­цями, регулярно інформує їх про роботу ради, виконання планів і про­грам економічного і соціального розвитку, місцевих екологічних про­грам, рішень ради, бере участь в організації виконання рішень ради та її органів, у масових заходах, що проводяться на території виборчого округу, вивчає громадську думку, потреби населення, інформує про них раду, вживає інших заходів щодо задоволення колективних по треб та законних вимог громадян (ст. 13 Закону про статус депутатів місцевих рад). Також депутат розглядає пропозиції, заяви і скарги громадян, звітує перед виборцями не менше одного разу на рік або у будь-який час на вимогу виборців (ст. 14,15 цього Закону).

Повноваження депутата місцевої ради. Депутат як повноваж­ний представник територіальної громади має виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади або її частини — ви­борців свого виборчого округу, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування. Він зобов'язаний підтримувати зв'язки з виборцями, трудовими колективами і об'єднаннями громадян, які висунули його кандидатом у депутати, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, державними органами, органами самоврядування та органами об'єднань громадян, розташованими на території його виборчого округу. Мандат депутата місцевої ради є імперативним: виборці можуть давати накази своїм депутатам, а де­путат є відповідальним перед ними і їм підзвітним. Депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути в будь-який час відкликаний ними у порядку, встановленому Розділом VI Закону "Про статус де­путатів місцевих Рад народних депутатів".

Повноваження депутата місцевої ради можна умовно поділити на дві групи: повноваження у раді і повноваження у виборчому окрузі.

Повноваження депутата у раді є різноманітними і стосуються як внутрішньоорганізаційних аспектів діяльності ради, так і виконання нею своїх повноважень як представницького органу місцевого само­врядування. Депутат місцевої ради користується правом голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Кожний депутат у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат, який не входить до складу будь-якого органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорад­чого голосу.

Крім того, депутат місцевої ради має право:

— обирати і бути обраним до органів відповідної ради;

— пропонувати питання для розгляду радою та її органами;

— вносити пропозиції і зауваження щодо порядку денного за­сідання Ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;

— вносити на розгляд проекти рішень, інших документів, що приймаються радою або її органами, поправки до них;

— висловлювати думку щодо персонального складу утворюва­них радою органів і кандидатур посадових осіб, які обирають­ся, призначаються або затверджуються нею;

— порушувати питання про недовіру органам, утвореним радою, особам, які входять до їх складу, а також особам, які обрані, призначені або затверджені радою;

— брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитан­ня доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;

— вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засі­данні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадо­вої особи, підзвітних чи підконтрольних ій, а також з питань, що входять до компетенції відповідної ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;

— виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів го­лосування, давати довідки;

— оголошувати на засіданнях ради та її органів у встановленому порядку тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення.

Депутат з обговорюваного на сесії ради питання може передати головуючому тексти свого не виголошеного виступу, пропозицій і зауважень для внесення до протоколу засідання ради чи її органу, в якому він бере участь.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на пленарному засіданні ради і передані в письмовій формі головуючому, розгляда­ються радою чи за її дорученням комісіями ради або надсилаються на розгляд до відповідних органів та посадових осіб, які зобов'язані роз­глянути ці пропозиції і зауваження не пізніше як у місячний термін, якщо інше не встановлено радою, і про результати розгляду повідо­мити безпосередньо депутатів, які внесли пропозиції та зауваження, а також місцевого голову.

На пленарних засіданнях депутати періодично інформуються про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених депутатами, наказів виборців, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів.

Мандат депутата місцевої ради. Сьогодні юридична природа мандата депутата місцевої ради не є остаточно вирішеною. Згідно з Конституцією народ здійснює свою владу, зокрема, як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самовряду вания (ч. 2 ст. 5). Гарантується народне волевиявлення через періо­дичні демократичні вибори та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69). Обрання депутатів місцевих рад шляхом виборів є гарантією обрання якісного складу представницьких органів місцевого самовря­дування²³. Відкликання депутата місцевої ради не вирішує проблему належного народного представництва, якщо зважати на колегіальний характер роботи ради, форми і методи діяльності депутата, зокрема, у постійних комісіях та інших органах ради²⁴. У зв'язку з цим обґрун­тованою є думка О. Батанова про введення інституту муніципально­го омбудсмана, який повинен забезпечувати права і свободи жителів територіальних громад²³.

Закон України про статус депутата місцевих рад передбачає ін­ститут відкликання представників (Розділ VI). Раніше Конституцій­ний Суд України обходив цю проблематику, зазначивши, що питан­ня дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради у разі відкликання його виборцями вирішується на основі оголошення відповідною територіальною виборчою комісією результатів голосу­вання про його відкликання. Таке рішення не підлягає додатковому розгляду відповідною місцевою радою²⁶.

Зі змінами у виборчому законодавстві та внесенням деяких змін до Закону про статус депутатів місцевих рад²' змінився і статус депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, які формуються за пропорційною виборчою системою за списками полі­тичних партій (блоків). У цьому відношенні в Україні винайшли так званий інститут "партійного імперативного мандату", як його нещо­давно почали називати вітчизняні конституціоналісти та політологи. Сутністю цього специфічного мандата є відповідальність обраного кандидата перед своєю партією (блоком), якщо він після підведення результатів виборів не ввійде у сформовану фракцію, вийде з її скла­ду за особистою заявою або перейде в іншу фракцію.

Ця проблема стала предметом суспільних дебатів, а згодом пред­метом розгляду Конституційного Суду. Орган конституційної юстиції визнав конституційним законодавче закріплення інституту відкликан­ня депутата, зокрема "за рішенням вищого керівного органу політичної партії, за виборчим списком якої він був обраний депутатом ради... Та­кими підставами є невходження депутата до складу депутатської фрак­ції відповідної місцевої організації політичної партії або його виходу зі складу такої депутатської фракції внаслідок подання ним особистої за­яви про вихід з депутатської фракції, або його переходу в іншу депутат­ську фракцію"²⁸. Конституційний Суд лише обмежився констатацією факту, тцо не відповідає Конституції України положення Закону про статус депутатів місцевих рад, яке встановлювало "інші підстави" для відкликання депутата за рішенням керівних органів політичної партії, за виборчими списками яких він був обраний до місцевої ради²⁹.

Такі положення Закону про статус депутатів місцевих рад та конституційної юриспруденції (практики Конституційного Суду) свідчать про слабку структурованість політичної системи, нерозвине­ність територіальних осередків політичних партій та їх неефективну

діяльність у місцевих радах. З іншого боку, посилення ролі партійної бюрократії обмежує свободу вираження власної позиції депутата, об­раного до місцевої ради за виборчим списком партії (блоку), а також нівелює зв'язки депутатів з виборцями.

Якісними характеристиками статусу місцевого депутата є гаран­тії його незалежності, вимоги несумісності, депутатський імунітет, які втілюються у конкретних формах його діяльності.

Депутатський імунітет. Проблематичним тут є така гарантія депутата ради, як його недоторканність. Питання полягає в тому, чи гарантує мандат депутата місцевої ради правовий захист такого ступеня, який забезпечує йому імунітет від кримінального переслі­дування, та в якому обсязі. У російському законодавстві депутатам представницьких органів місцевого самоврядування гарантується де­путатська недоторканість³⁰.

Згідно з конституційною гарантією місцевого самоврядування територіальна громада володіє верховенством у вирішенні питань місцевого значення, зокрема через інститут депутатів місцевих рад. Тому належною гарантією незалежного статусу депутатів слід роз­глядати інститут їх недоторканності, що передбачає внесення відпо­відних змін до законодавства України.

Верховенство територіальної громади з вирішення публічних справ місцевого значення більш якісно забезпечується в умовах чіт­ких правових гарантій належної діяльності депутатів місцевих рад. Поки що слід констатувати, що на сьогодні статус депутата місцевої ради є надто уразливим при наявності рудиментарного інституту від­кликання та відсутності його імунітету. Разом з тим, введення депу­татського імунітету повинно відповідати вимогам раціональності. Де­путатський імунітет представників місцевих рад має бути обмежений залежно від тяжкості його протиправного діяння³¹, а також він може

поширюватися тільки на випадки виконання депутатом своїх безпо­середніх обов'язків та використання ним своїх прав, а також у меж­ах відповідної територіальної громади, району, області. Питання про позбавлення депутатського імунітету може вирішувати Генеральний прокурор України.

Депутатський індемнітет у системі представництва місцевого самоврядування тлумачиться обмежено. Насамперед, слід виділити неприпустимість переслідування депутатів за висловлювані ними думки, позицію, яка може виражатися і при голосуванні.

Разом з тим, депутатський індемнітет пов'язаний з правом депу­тата на винагороду за свою діяльність. Йому гарантується відшкоду­вання його середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповід­ного бюджету тільки на період сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень у випадках, перед­бачених законом (ч. З ст. 49 Закону про місцеве самоврядування). Участь депутатів у роботі постійних комісій ради здійснюється на громадських засадах, окрім голів постійних комісій з питань бюджету за рішенням обласних рад (ч. 13 ст. 47 Закону). Таким чином, право на винагороду депутата місцевої ради тісно пов'язане з тимчасовим звільненням його від виконання службових чи виробничих обов'язків за основним місцем роботи на період діяльності в раді або її органах. Несумісність депутатського.мандату. Депутат місцевої ради не може зловживати своїм депутатським мандатом. Насамперед, несу­місність полягає у неприпустимості депутата виступати депутатом іншого представницького органу влади (Верховної Ради України та інших місцевих рад). Згідно із конституційним принципом застере­ження про закон (ч. 1 ст. 64), несумісність депутатського мандату міс­цевих рад обумовлена конституційними вимогами про несумісність деяких представницьких мандатів³².

Конституція України містить вичерпний перелік осіб, які, маю­чи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами ді­яльності. В Україні основоположні принципи місцевого самовряду­вання закріплені у розділі XI Основного Закону, а тому дія принципу

несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності по­ширюється також на депутатів місцевих рад³¹.

Робота депутата у представницькому органі місцевого самовряду­вання та його органах проводиться у різних формах. Депутат володіє правом на правотворчу діяльність з питань відання місцевого самовря­дування. Така діяльність може бути реалізована у вигляді: а) розробки проектів правових актів і поправок до них; б) пропозицій про розробку та прийняття нових правових актів; г) проектів правових актів про вне­сення змін і доповнень у чинні нормативні акти місцевого самовряду­вання. Робота депутата здійснюється на пленарних засіданнях ради чи засідання у постійних комісіях, тимчасових слідчих комісіях ради.

Специфічною формою діяльності депутата є інститути депу­татського запиту та депутатського звернення. Депутатський запит є одним із засобів депутатського контролю та контролю місцевих рад у цілому. Відповідно він може стосуватися діяльності органів пу­блічної ради, а також підприємств, установ, організацій відповідної адміністративно-територіальної одиниці, які підзвітні і підконтроль­ні місцевій раді.

Конституційний Суд України розглядає як невідповідну юри­дичній природі депутатського запиту та як неконституційну взага­лі практику запитів народних представників до суду, судді, органів слідства, дізнання, служби безпеки з питань, не пов'язаних з конкрет­ними судовими справами та справами, що належать до їхньої юрис­дикції³⁵. Методом аналогії права слід розглядати їх як зловживання

правами та як неконституційну практику депутатів місцевих рад, які вчиняють депутатський запит, який містить вимоги чи пропозиції:

а) до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних справ;

б) до керівників органів служби безпеки з дорученням щодо перевір­
ки будь-якої інформації про окремих громадян³⁰.

Депутатський запит є засобом отримання депутатом інформації або роз'яснення з певної проблеми. Це засіб індивідуального зв'язку з органами та установами, юридичними особами, тобто запитання не виноситься на порядок денний сесії.

Депутатське звернення є формою запитання до органів публіч­ної влади, юридичних осіб, що знаходяться в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, з питань депутатської ді­яльності. Депутат має право брати участь у розгляді порувіених пи­тань. Строк розгляду звернення депутата — один місяць.