Еволюція науки муніципального права в Україні

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції розпочались радикальні процеси демократизації сус­пільства і держави. Відбулися кардинальні зміни у державному ме­ханізмі: відбувся поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, з'явилися нові демократичні інститути, властиві суверенній демократичній, соціально-правовій державі, зокрема, інститути Пре­зидента, конституційної юстиції, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та ін., відійшли у небуття органи, властиві радянській системі. Змінився характер взаємовідносин між цен­тральною та регіональною і місцевою владою. У суспільстві почала складатися багатопартійність, демократична виборча система, місце­ве самоврядування тощо

Поряд із змінами в організації держави та суспільства відбули­ся зміни й у правовій системі України. За останні дванадцять років було прийнято велику кількість принципово нових законодавчих та підзаконних актів, почали з'являтися не властиві радянській системі нормативно-правові акти: статути територіальних громад, рішення референдумів, конституційні договори тощо.

Це зумовило виникнення якісно нових підходів до процесу ви­кладання відповідних юридичних дисциплін у профільних навчаль них закладах.

Визнання місцевого самоврядування як самостійної форми в механізмі здійснення народовладдя об'єктивно зумовило необхід­ність повного охоплення всіх аспектів його організації та діяльності єдиною галуззю наукових знань. Становлення законодавства, що ре­гулює відносини в сфері організації і діяльності місцевого самовря­дування зумовлює формування системи законодавства про місцеве самоврядування, нової самостійної галузі права — муніципальне пра­во.

У зв'язку з новизною інституту місцевого самоврядування в су­часних умовах виникає необхідність у детальній науковій і правовій розробці та вивченні питань щодо природи системи місцевого само­врядування, функцій і повноважень суб'єктів локальної демократії, основ (механізму) місцевого самоврядування, державних гарантій його здійснення тощо. Така необхідність зумовлена тим, що службов­ці органів місцевого самоврядування іноді не мають необхідних знань у цій галузі та в цілому в сфері управлінської діяльності. Тому відпо­відні наукові дисципліни та навчальні курси набувають особливого значення в системі професійної підготовки студентів- юристів.

Слід зазначити, що останні роки XX — початок XXI ст. супро­воджувалися певною активізацією як наукових досліджень з про­блематики місцевого самоврядування в Україні, так і підготовкою спеціальної навчальної літератури, яка певною мірою стала віддзер­каленням стану муніципально-правової науки в Україні у цілому. Зо­крема, за останнє десятиліття було видано понад десять підручників та навчальних посібників під назвою "Державне будівництво та міс­цеве самоврядування в Україні"².

За роки незалежності були публіковані наукові монографії, в яких висвітлювалися актуальні теоретичні та практичні проблеми місцевого самоврядування. Так, по суті, першою монографією, при­свяченою проблемам місцевого самоврядування в Україні, стала пра­ця А. Карлова "Формування інституту місцевого самоврядування'. У даному виданні, яке побачило світ у 1993 році надавалася понятійна характеристика місцевого самоврядування, розглядалися його прин­ципи та проблеми становлення і розвитку його системи, висвітлюва­лися гарантії місцевого самоврядування тощо.

Однією з найпомітніших подій у розвитку муиіципально-правової науки в Україні став вихід у світ у 2007 році фундамен­тальної колективної монографії "Актуальні проблеми становлен­ня та розвитку місцевого самоврядування в Україні" за редакцією В. Кравченка, М. Баймуратова та О. Батанова, у якій були викладені історико-теоретичні, правові, матеріальні та фінансові основи міс­цевого самоврядування, досліджувалися концептуальні проблеми становлення його інститутів в Україні. Своє висвітлення у цій моно­графії знайшла проблема відповідності українського законодавства про місцеве самоврядування стандартам та принципам Європейської хартії місцевого самоврядування та іншим міжнародним стандартам локальної демократії. Усебічно розглядався конституційно-правовий статус територіальної громади — первинного суб'єкта місцевого са­моврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування. Значну увагу автори цієї монографії приділили висвітленню органі­заційних та правових основ використання різних форм участі грома­дян у здійсненні місцевого самоврядування. Окреслювалися основні тенденції та пріоритети новітнього етапу розвитку місцевого само­врядування в Україні²⁵.

Однак ні наукові статті, монографії чи підручники, ні численні на­укові та науково-практичні форуми і конференції не можуть вирішити всі сучасні проблеми місцевого самоврядування. На цьому, на перший погляд, досить привабливому фоні, все ж не можна не відзначити як доволі пасивний розвиток муніципально-правової науки, так і майже невідчутний її вплив на розвиток муніципального законодавства. Тому є багато як об'єктивних, так і суб'єктивних, внутрішніх та зовнішніх причин, політичних, економічних, соціальних та інших чинників.

Але на шляху розвитку сучасної муніципально-правової науки є й суто наукові перешкоди. Зокрема, певною мірою це зумовлено пе­ребільшенням у теорії та на практиці ролі так званого "державного будівництва" та розповсюдженою у науці практикою заперечення іс­нування муніципального права як самостійної галузі права²¹⁵, неви­правданим включенням його в якості особливої частини у структуру адміністративного права²', запереченням використання терміну "му­ніципальне право" як "мало зрозумілого для пересічних громадян словосполучення"²⁸, проникненням в сучасну науку про місцеве само­врядування та профільний викладацький процес явних рудиментів минулого.

Це, безумовно, негативно позначається на розробці системи цієї самостійної галузі публічного права, структуруванні відповідного наукового знання, а отже, й формуванні людиноцентристської муні­ципальної ідеології в Україні. Існуюче нині радянське забарвлення науки та навчального процесу є вкрай небезпечним з точки зору під-тотовки високоосвічених демократично-орієнтованих спеціалістів у галузі публічного управління, а з наукової точки зору не відповідає самій природі місцевого самоврядування як одного з найважливіших каналів забезпечення прав людини.

Стансшлення та розвиток демократії в Україні, формування громадянського суспільства не мислимі без інститутів місцевого

самоврядування та ефективних механізмів муніципальної демо­кратії. Вважаємо, що фундаментальні та прикладні дослідження муніципально-правового будівництва, становлення вітчизняної муніципально-правової теорії мають відіграти основоположну роль у процесах формування муніципального права як самостійної галу­зі права та інституціоналізації муніципальної влади в Україні. На­укова думка, матеріалізувавшись в теорії та практиці муніципально-правового будівництва, має стати своєрідною інтелектуальною основою муніципальної правотворчості та формування нової галузі права.

Очевидно, що без своєчасного наукового обґрунтування відпо­відних процесів, використання досягнень зарубіжної муніципально-правової науки та вироблення на цій основі науково обґрунтованих пропозицій по розвитку муніципального законодавства, реформу­вання публічної влади на принципах субсидіарпості та місцевого самоврядування і становлення муніципальної влади в Україні є не­можливим.

Можна констатувати, що нині в Україні накопичений певний досвід спеціалізованих, фрагментарних досліджень по окремих про­блемах місцевого самоврядування, поступово формується нова на­вчальна дисципліна муніципального права, яка має своїм предметом вивчення питань організації і здійснення місцевого самоврядування, суспільних відносин, що виникають на місцевому рівні. Але муніци­пальна наука лише складається. На стадії формування знаходиться вітчизняна теорія та методологія самоврядування, муніципальноз-навчий категоріально-понятійний апарат. Кафедри та викладачі про­фільних навчальних закладів висувають власні версії навчальних програм⁴³, визначають методологічні підходи до викладання, форму­ють нові визначення, наповнюють новим змістом старі, уточнюють та коректують теоретичні конструкції щодо місцевого самоврядування.

Сьогодні має відбутися своєрідна "санація" наукової мови, очи­щення її від неясностей та подвійного тлумачення об'єктивно пови­нно розглядатися як передумова у дослідженні важливих наукових проблем. Дослідники актуальних проблем конституційного будівництва і права мають переконатися, що аналіз понять не обмежується суто "терапевтичними" цілями. Досліджуючи важливі муніципально-правові категорії та способи їх використання, учений-правознавець тим самим концептуалізує муніципально-правову реальність.

Тому можна зробити висновок, що у науково-теоретичній літе­ратурі, на жаль, не приділяється достатньої уваги проблемам локаль­ної демократії та муніципальної влади з позицій філософії, соціології, економічної теорії та теорії права і держави. Одна з актуальних про­блем сучасної академічної юридичної науки полягає у заповненні іс­нуючих прогалин, дослідженні самоврядної проблематики з позицій самостійного напряму в юридичній науці — муніципального права.

У даному підручнику автори намагалися узагальнити передові досягнення муніципально-правової науки України, викласти їх у до­ступній для студента формі, дати базові знання з питань муніципаль­ного права і локальної демократії.