Європейська хартія м.с.: історія прийняття, основний зміст, значення у процесі становлення м.с. в сучасній Європі

Рада Європи є єдиною ММУО, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займається проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ у цій сфері — Європейську хартію про місцеве самоврядування.

Розроблялася Хартія з 1968 p., коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав і відкрито до підписання членами РЄ з 15 жовтня 1985 р. Відносна "молодість" цього документа, як і тривалий період його розробки, свідчать про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, а й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема у країнах Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох документів, що має своєю метою сприяти урядам країн-учасниць у виробленні загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.

Після вступу України в Раду Європи цілого ряду документів РЄ — Хартії про регіональні мови й мови національних меншин, Європейської Соціальної Хартії і Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого визнання і подальшої реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції з цього приводу вже є). Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської делегації у складі 12 чоловік мають звітувати перед Юридичним Комітетом про хід виконання взятих зобов'язань.

Проаналізуємо основні положення Хартії, що носять характер міжнародних стандартів, які мають як загальне значення для становлення, розвитку і функціонування системи місцевого самоврядування, так і профільне — у контексті їх реалізації в законодавстві України. Хартія складається з Преамбули та 18 статей, об'єднаних в три частини. Перша частина є основною (ста-тутарною), дві інші носять процесуальний (технологічний) характер.

У Преамбулі містяться концептуальні положення, що пояснюють мотиви прийняття державами-членами РЄ цього документа і їхнє ставлення до локальної демократії. Тут необхідно, насамперед, виділити головну позицію держав-членів РЄ, яка полягає в тому, що органи місцевого самоврядування є однією з основ будь-якого демократичного устрою.

Основоположне значення має положення, яке міститься у ст. 2 Хартії і проголошує про те, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві або в конституції країни. Слід зазначити, що, реалізуючи положення Хартії, у ст. 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Понятійний характер має ст. З Хартії, що містить визначення місцевого самоврядування і включає основні підходи і принципи автономії місцевих влад і їхні взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. "Під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення".

Визначення місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково сприйнято ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., особливо в частині розуміння місцевого самоврядування як "права і реальної здатності" суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання. Правда... таким суб'єктом в Україні є саме територіальна громада.

У ч. 2 ст. З Хартії закріплюється перелік суб'єктів місцевого самоврядування, що реалізують безпосередньо або опосередковано самоврядні повноваження територіальних громад. "Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні й виконавчі органи.

Принципове значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, а також відбиті процеси її становлення і динаміки: тут чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної державної влади: "Основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. Разом з тим це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень"

Стандартизовані встановлення про право органів місцевого самоврядування на пошук оптимальних структур управління і засобів, що відповідають їхнім завданням, закріплюються у ст. 6 Хартії. Тут реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідає місцевим потребам. Слід зазначити, що цей принцип знайшов своє закріплення в законодавстві України про місцеве самоврядування.

Багато з положень Хартії знайшли своє закріплення в законодавстві України. Насамперед, це стосується визначення матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 142 Конституції, як такі виступають рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які знаходяться в управлінні районних і обласних рад. Тут же закріплено, що держава бере участь у формуванні прибутків бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Виходячи з тієї уваги, що приділяється місцевому самоврядуванню в європейській інтеграції, можна дійти висновку, що основна частина Хартії (статті 1—11) регламентує найважливіші компетенційні і функціональні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми міжнародного характеру. Вони мають істотне значення для становлення і діяльності системи місцевої демократії на території сучасної демократичної держави. Без визнання конкретними державами цих норм, що є профільними міжнародними стандартами, з допомогою їх закріплення у внутрішньодержавному законодавстві й подальшому виконанні дуже важко говорити про спільні підходи країн Європи до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств і їхніх представницьких органів як однієї з основ демократичного устрою, про гармонізацію їхнього національного законодавства в цій сфері і, отже, про беззастережне домінування інтеграційних тенденцій у рамках єдиної Європи.

Важливо зазначити, що нині чинне національне законодавство України про місцеве самоврядування в переважній більшості сприйняло положення Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Реалізуючи свої міжнародно-правові зобов'язання зі становлення місцевого самоврядування, Україна прийняла ряд законодавчих актів національного характеру, що регламентують правовий статус як самого інституту місцевого самоврядування, так і його органів.