Поняття, правове регулювання та співвідношення

Функцій і компетенції органів державної влади,

Органів влади Автономної Республіки Крим,

Органів місцевого самоврядування

Ґрунтовний науковий аналіз будь-якого явища неможливий без по-

переднього визначення тих чинників, що впливають на його сутність і

зміст. Стосовно організації й діяльності органів публічної влади таким

чинником є їх функції й компетенція, які дають динамічну характерис-

тику владних інституцій, уможливлюючи глибше пізнання їх природи,

призначення та змісту діяльності. Функції і компетенція органів публічної

влади — це одні із фундаментальних категорій державознавчої науки.

Сутність і соціальне призначення органів публічної влади розкри-

вається за допомогою функцій. Вони мають об’єктивний характер, обу-

мовлюються потребами суспільства і встановлюються залежно від ос-

новних завдань, що стоять перед владними інституціями на певному

45

етапі розвитку. Функції органів публічної влади характеризуються пев-

ною стабільністю, зазнаючи змін лише завдяки радикальним політич-

ним, економіко-соціальним перетворенням, зміні державної органі-

зації, її пріоритетів. Функції органів публічної влади стосовно функцій

держави мають похідний характер. Держава розподіляє їх між органа-

ми таким чином, щоб вони працювали узгоджено і являли собою єди-

ний цілісний механізм, який реалізує ці функції.

Таким чином, функції органів публічної влади — це об’єктивно обу-

мовлені основні напрямки їх діяльності, що забезпечують поділ праці

всередині державного механізму і характеризуються певною стабіль-

ністю, в яких відображаються завдання і соціальне призначення органів

публічної влади.

Класифікація функцій може бути здійснена за різними критеріями.

За суб’єктами здійснення влади розрізняють функції держави, місцевого

самоврядування, функції органів публічної влади, їх структурних підроз-

ділів і посадових осіб, окремих службовців. За об’єктами здійснення

влади можна виокремити політичні, економічні, соціальні, культурні,

оборонні, зовнішньоекономічні, екологічні функції. За видами держав-

ної влади розрізняють законодавчу, виконавчу, судову, контрольно-на-

глядову, представницьку функції. За правовими формами здійснення

влади функції можна класифікувати на нормотворчу, установчу, право-

застосовчу, інтерпретаційну, контрольну, правоохоронну.

Функції органів публічної влади тісно пов’язані з компетенцією, яка

є тим елементом організації роботи, що забезпечує максимальну дифе-

ренціацію цих органів та унікальність їхнього правового статусу. Сама

семантика слова «компетенція» передбачає фаховий підхід до публічно-

го володарювання. Здійснювати публічну владу слід грамотно, зі знан-

ням справи, чітко орієнтуючись у тій сфері суспільного життя, в якій

складаються ті правовідносини, суб’єктом яких є цей орган, що дає змо-

гу зробити аналіз компетенції.

На відміну від функцій, які формулюються досить загально, компе-

тенція органу публічної влади окреслюється за допомогою максималь-

но конкретних формулювань, які дають змогу дати цілком однозначну

відповідь на питання: що має право і що повинен робити цей орган за

кожним із доручених йому напрямків суспільного управління з метою

цілеспрямованого впорядкування громадського життя, згідно з його

стратегічними цілями і завданнями.

Компетенція є юридичною характеристикою, за допомогою якої

точно фіксується положення певного органу в політико-правовому про-

сторі. Її складові елементи дають змогу максимально чітко визначити

правове положення конкретного органу як суб’єкта владних пра-

вовідносин. Як правильно зазначається в юридичній літературі, неза-

лежно від того, є компетенція повністю самостійною (конкретного ор-

46

гану публічної влади) чи має похідний характер (структурних підрозділів

чи посадових осіб), можна говорити про її подвійне призначення. Шля-

хом державно-владного встановлення компетенції чітко фіксується об-

сяг та зміст діяльності того чи іншого суб’єкта, що здійснює управління.

Одночасно проводиться розмежування його функцій з функціями інших

суб’єктів, що співвідносяться з ним як за «вертикаллю», так і за «гори-

зонталлю», іншими словами, закріплюється певний порядок розподілу

всієї сукупності державних функцій, що реалізуються управлінським

апаратом1.

Структурно компетенція являє собою сукупність предметів відання

і повноважень. З метою нормального функціонування, усунення дублю-

вання і правильного поділу праці кожна владна інституція повинна

діяти спеціалізовано, тобто в певних сферах суспільних відносин. Така

сфера діяльності, в межах якої діє орган, визначається першочергово і

юридично закріплюється. В юриспруденції вона дістала назву предме'

ти відання, під якими розуміють юридично визначені сфери суспільних

відносин, в межах яких діє владний суб’єкт. Це можуть бути, наприклад,

сфери промисловості, будівництва, архітектури, сільського господарст-

ва, транспорту, зв’язку, освіти, науки, культури, охорони здоров’я.

Однак визначення компетенції тільки як предметів відання є недо-

статнім, оскільки неможливо встановити компетенцію органу, не окрес-

ливши конкретні можливості його поведінки в публічних відносинах,

його права й обов’язки, які іменуються повноваженнями. У компетенції

органів публічної влади права і обов’язки зливаються в повноваження

як єдине ціле — «право-обов’язки», оскільки за наявності певних юри-

дичних фактів орган не може не реалізувати своїх повноважень, він по-

винен їх використати.

Таким чином, компетенція органів публічної влади являє собою су-

купність закріплених у нормативно-правових актах предметів відання

та повноважень органів публічної влади, шляхом встановлення яких

фіксується обсяг та зміст діяльності владних суб’єктів.

Компетенція є більш динамічним явищем, ніж функції, бо вона до-

сить часто змінюється, уточнюється, доповнюється у зв’язку із оп-

тимізацією, вдосконаленням державного апарату, що обумовлено

постійними процесами державного й суспільного розвитку. Зміна ж

функціонального призначення владних інституцій, як було зазначено

вище, як правило, пов’язана з перетвореннями революційного харак-

теру. Що стосується правового регулювання функцій та компетенції

органів публічної влади, то на сьогодні компетенція більш чітко закріп-

лена правовими нормами, ніж функції, які врегульовані правом частко-

во і нерідко виводяться зі змісту компетенції.

1 Совершенствование аппарата государственного управления (конституци-

онный аспект) / Под ред. В. В. Цветкова. – К.: Наукова думка, 1982. – С. 189.

47

Поняття і система форм діяльності органів державної

Влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів

Місцевого самоврядування

Функції й компетенція становлять внутрішній, сутнісний бік діяль-

ності органів публічної влади, однак її аналіз був би неповний без де-

тального визначення й зовнішнього боку, який характеризують форми

реалізації функцій та компетенції або форми діяльності. У процесі ре-

алізації функцій і компетенції проявляється воля суб’єкта, спрямована

на досягнення певної мети в тому порядку і вигляді, які передбачені

правовими нормами. При цьому юридично закріплені повноваження

набувають конкретного характеру і знаходять вираження у вигляді пев-

них дій і операцій. Такі дії владних інституцій можуть бути різного ха-

рактеру — правового, організаційного, матеріального, технічного. Усе

розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компе-

тенції можуть бути зведені в певні однорідні групи, практичне виражен-

ня яких і дістала назву форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції

завжди є певним процесом, який характеризує динаміку владної діяль-

ності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й ор-

ганізаційними процедурами, в межах яких і відбувається здійснення

функцій і повноважень органів публічної влади. Отже, форма діяльності —

це зовнішнє вираження однорідних дій, процедур, які здійснюють органи

публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі ре-

алізації функцій і компетенції в правових і організаційних рамках.

Проблема форм діяльності постійно привертає до себе увагу вчених,

про що свідчить розмаїття думок щодо їх класифікації. Одні вчені, ке-

руючись галузевою специфікою видів державної діяльності, вирізняють

законодавчу, виконавчу (управлінську), судову, контрольно-наглядову

форми діяльності1. Однак у цьому разі йдеться скоріше не про форми,

а про функції, що реалізуються різними гілками влади. Інша частина

вчених поділяє форми діяльності на правові та неправові2. Проте така

класифікація виглядає не зовсім коректною з точки зору семантики,

оскільки у правовій державі владні органи повинні здійснювати свою

діяльність тільки на основі права, в межах закону.

1 Див.: Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. – М.:

Юриздат, 1940. – С. 54; Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова,

А. В. Малько. – М.: Юристъ, 1997. – С. 75.

2 Общая теория права и государства: Учебник/ Под ред. В. В. Лазарева. –

М.: Юрист, 1994. – С. 285; Теория государства и права: Учебник / Под ред.

М. М. Рассолова, В. О. Лучина, Б. С. Эбзеева. – М.: Юнити-Дана, 2000. – С. 111–

112; Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. – СПб.: Юрид.

центр Пресс, 2003. – С. 105.

48

Залежно від характеру наслідків (отриманого результату) форми

діяльності більш доцільно класифікувати на правові, організаційні й

матеріально-технічні. Правові форми діяльності пов’язані з виконанням

юридично значущих дій у строго зазначеному законом порядку. За їх

допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів публічної влади,

що мають юридичний зміст. Результатом правової діяльності є акт пра-

вового характеру. Організаційні форми діяльності здійснюються в межах

чинного законодавства і на його підставі, однак не потребують строго-

го юридичного оформлення і, як правило, самі по собі не спричиняють

юридичних наслідків. Матеріально'технічні форми діяльності також не

потребують видання спеціальних юридичних актів — їх проводять в по-

рядку поточної роботи. Їхня специфіка полягає в тому, що вони є зов-

нішнім проявом різних операцій матеріально-технічного характеру, які

використовуються для забезпечення діяльності органів публічної влади.

Здійснюючи класифікацію правових форм діяльності органів пуб-

лічної влади, підтримуємо позицію науковців, що розрізнять нормо-

творчу, правозастосовчу, інтерпретаційну, установчу, контрольну, право-

охоронну форми1. При цьому не слід змішувати функції і правові фор-

ми діяльності владних органів, пам’ятаючи, що правові форми завжди

пов’язані з діями виключно правового характеру і юридично значущи-

ми наслідками, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з ма-

теріальними і процесуальними нормами права за допомогою засобів

юридичної техніки, їх результати завжди закріплюються у відповідних

правових документах, що мають офіційний характер і обов’язкові для

виконання. Змістовне наповнення функції є більш широким, оскільки

її реалізація передбачає сукупність дій як правового, так і організаційно-

го й технічного характеру, не обов’язково пов’язана з прийняттям пра-

вових актів чи призводить до виникнення, зміни або припинення пра-

вовідносин.

Кожна правова форма діяльності складається із однорідних дій і

операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють певний

процес, що характеризується особливими стадіями і провадженнями.

Стадії і провадження кожної з правових форм діяльності відрізняються

за кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними стро-

ками тощо.

Залежно від характеру дій з нормами права розрізняють такі правові

форми діяльності: нормотворчу, правозастосовчу, інтерпретаційну, ус-

тановчу і контрольну. Нормотворча форма діяльності — це сукупність дій

і процедур щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів.

Правозастосовча форма діяльності являє собою сукупність дій і проце-

дур щодо виконання нормативно-правових актів, видання актів засто-

1 Загальна теорія держави і права: Підручник / За ред. М. В. Цвіка, В. Д. Тка-

ченка, О. В. Петришина. – Х.: Право, 2002. – С. 82.

49

сування права. Інтерпретаційна форма діяльності полягає у здійсненні

дій і процедур щодо з’ясування і роз’яснення змісту правових норм.

Установча форма діяльності пов’язана із діями і процедурами щодо ство-

рення, реорганізації й ліквідації владних інституцій. Правоохоронна фор-

ма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо охорони норм права

від порушень, захисту прав і законних інтересів суб’єктів суспільних

відносин. Контрольна форма діяльності являє собою сукупність дій і

процедур щодо перевірки й нагляду за додержанням, виконанням та

застосуванням правових приписів суб’єктами суспільних відносин.

Тотожні правові форми діяльності різних органів публічної влади

(наприклад, парламенту й уряду) складаються з аналогічних стадій, але

суттєво відрізняються за порядком документообігу, строками здійс-

нення певних дій (операцій), конкретними процедурами підготовки і

прийняття рішень, методикою.

Залежно від предмета, тобто від характеру питання, що підлягає

вирішенню, в межах кожної з названих форм діяльності органів публіч-

ної влади вирізняються окремі провадження. Провадження — це особ-

ливі процедури розгляду певного кола питань в межах однієї правової

форми діяльності органу публічної влади. Наприклад, у межах нормо-

творчої форми діяльності Верховної Ради України можна виокремити

законодавче провадження (законодавчий процес) і підзаконне (щодо

нормативних постанов), а в межах правозастосовчої форми діяльності

Президента України — провадження щодо визнання іноземних держав,

щодо введення надзвичайного стану, з питань помилування тощо. Крім

того, за підставами ініціювання всі провадження поділяються на орди-

нарні (здійснюються за звичайних обставин) й неординарні (застосову-

ються за спеціальних умов). Усі провадження регулюються процесуальни-

ми нормами, які містяться або в статутних нормативних актах (законах,

статутах, положеннях), або в спеціальних процесуальних документах (рег-

ламентах, положеннях, порядках тощо).

Кожне провадження складається зі стадій — окремих етапів, логічно

пов’язаних між собою загальною метою і спільним юридичним резуль-

татом. У свою чергу, стадії розпадаються на окремі дії учасників цього

процесу, тобто на цілеспрямовані, вольові акти їхньої поведінки. Як

правило, кожна з таких дій, що має юридичні наслідки, документально

фіксується і має здійснюватися в жорстко встановлені строки.

Правові форми діяльності органів публічної влади існують у тісно-

му зв’язку з організаційними формами діяльності, які пов’язані зі

здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і поса-

дових осіб у межах чітких організаційних процедур. Організаційні фор-

ми діяльності не справляють такого безпосереднього впливу на суспільні

відносини, як правові форми, однак завдяки їм здійснюються підготовчі

50

дії, узгоджуються різні позиції, робляться відповідні висновки в процесі

пошуку оптимальних шляхів вирішення проблеми1.

Залежно від кількості суб’єктів, що здійснюють організаційну

діяльність, розрізняють колегіальні і індивідуальні форми. Залежно від

ступеня впливу на результат владної діяльності організаційні форми

діяльності поділяються на основні і допоміжні. До основних органі'

заційних форм діяльності, зокрема, можна віднести сесії Верховної Ради

України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад,

парламентські, комітетські, громадські слухання, засідання Кабінету

Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, вико-

навчих комітетів місцевих рад, колегії центральних органів виконавчої

влади і місцевих держадміністрацій, індивідуальну роботу депутатів у ок-

ругах та ін. Серед допоміжних організаційних форм діяльності виокремлю-

ють наради, обговорення, семінари, перевірки, офіційні візити за кордон

і робочі поїздки по країні посадових осіб, прес-конференції, інтерв’ю,

індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, переговори та ін.

Матеріально'технічні форми діяльності мають допоміжний характер,

сприяють процесу реалізації функцій і компетенції, забезпечуючи, об-

слуговуючи і фіксуючи заходи і дії органів публічної влади, їх підроз-

ділів, посадових осіб. Вони зводяться до виконання операцій технічно-

го, матеріального, інформаційного характеру (діловодство, збір і оброб-

ка інформації, звіти, прогнози, кошториси, довідки, бухгалтерський

облік, статистика, картотечна робота, побутове, технічне, інфор-

маційне, транспортне забезпечення тощо). Здійснює таку роботу опе-

ративний персонал органів публічної влади, який працює під безпосе-

реднім керівництвом з боку посадової особи, що очолює цей орган.