Финансовая зависимость регионов от центра

Важную политическую функцию выполняет принятая в России модель финансо­вой поддержки территорий. В условиях громадных финансово-экономических дис­пропорций эта модель позволяет выравнивать бюджетную обеспеченность регио­нов за счет федеральной финансовой помощи (она называется перераспредели-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

тельной моделью). С политической точки зрения финансовая помощь центра обо­рачивается политической зависимостью регионов.

Как свидетельствует мировая практика, перераспределительная модель пред­полагает субсидирование регионов через общенациональный бюджет. При ее ис­пользовании работают уравнительные или компенсационные критерии: центр ком­пенсирует отсталым регионам их отставание от лидеров, выводит их на определен­ный приемлемый уровень. В странах с наиболее высокими межрегиональными контрастами такая модель считается эффективной, исходя из того, что свободное развитие регионов на принципах самообеспечения ведет к углублению противоре­чий между "сильными" и "слабыми".

При перераспределительной модели необходимым является использование строгих критериев определения отсталых регионов и объемов средств, которые должны привести к выравниванию ситуации. Россия, как и некоторые другие страны, использует бюджетный федерализм¹*. Смысл бюджетного федерализма за­ключается в распределении финансовых поступлений между уровнями региональ­ной структуры (на этих уровнях складываются федеральная и региональные бюд­жетно-налоговые системы).

Реформа межбюджетных отношений с введением бюджетного федерализма была проведена в России в 1994 г. [Лавров, 1996]. В этом году был создан Фонд фи­нансовой поддержки регионов (ФФПР), через который в регион поступают трансферты — основной вид финансовой помощи (официальное название транс­фертов — дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Регионы, получающие финансовую помощь, и объемы этой помощи определяются по спе­циально разрабатываемым нормативам. Некоторые эксперты признают методику несовершенной и не вполне прозрачной, что оставляет пространство для полити­ческих манипуляций. В федеральном бюджете определяется, какой регион получа­ет какой объем трансфертов.

Вехами развития бюджетного федерализма в России стали следующие решения.

• Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., которая утверждена постановлением правительства от 30 июля 1998 г.

• Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, которая утверждена постановлением правительства от 15 августа 2001 г.

• Программа "Сокращение различий в социально-экономическом разви­тии регионов Российской Федерации", которая утверждена постановлением пра­вительства в октябре 2001 г.

^u См., например: |Кузнецова, Лавров, 1996|.

²⁴ Обширную литературу по данному вопросу см.: |Богачева, 1995; Бюджетный фе­дерализм: опыт развитых стран, 1996; Бюджетный федерализм..., 1995; Лавров, 1996J и др.

¶ 6.6

Экономическая региональная политика как особая с/юрма региональной политики

Регионы, которые получают трансферты, в российской практике принято называть реципиентами (карта 8). Соответственно все остальные регионы называ­ют донорами. В то же время надо учитывать, что существует более строгое научное определение доноров и реципиентов. В соответствии с этим определением донора­ми являются регионы, которые поставляют в федеральный бюджет больше средств, чем получают из центра, т.е. у которых положительное сальдо финансовых отношений с центром (остальные регионы являются реципиентами).

Финансовая помощь регионам составляет заметную часть расходов феде­рального бюджета, подчеркивая тем самым значительные социально-экономиче­ские различия между субъектами федерации. В 1990-е гг. она определялась по закону как процент от всех налоговых доходов государства. Например, в 1997 г. она со­ставляла 15% от налоговых доходов (за исключением ввозных таможенных пош­лин). В 1999 г. — 14% от налоговых доходов (кроме тех, которые контролирует Го­сударственный таможенный комитет).

С 2000 г. объем финансовой помощи определяется в законе в абсолютных показателях и постоянно растет вместе с ростом доходной части российского бюджета. Например, по закону о бюджете на 2006 г., он составил 228,2 млрд. руб., на 2005 г. — 189,9 млрд. руб., на 2004 г. — 175,8 млрд. руб. (в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности — 165,1 млрд. руб.). В бюджете на 2003 г. эти показатели составили 173,2 и 161,8 млрд. руб. соответственно.

Для того чтобы понять уровень зависимости регионов от федеральной фи­нансовой помощи, полезно знать такой показатель, как доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов. Этот показатель резко вырос в 2001 г. по срав­нению с 2000 г. — с 10,5% до 18,5% (причиной тому стало создание еще одного фонда, через который в регионы поступает финансовая помощь, — Фонда компен­саций). Рост показателя продолжился в 2002 г. — до 20,6%. В 2003 г. произошло его небольшое сокращение — до 19,9%, которое продолжилось в 2004 г. (по данным за январь—ноябрь 2004 г. показатель составил 16%).

В то же время некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значе­ние имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится боль­шинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политиче­ские притязания.

Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации состав­ляют республики Северного Кавказа. Рекордсменом долгие годы являлась Ингуше­тия. В этой республике доля финансовой помощи из федерального бюджета в до­ходах (условно назовем этот показатель уровнем финансовой зависимости) соста­вила 79,2% по итогам 2001 г., 87,7% — по итогам 2002 г. и 82,5% — по итогам 2003 г. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% — Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в 2003 г. и Северной Осетии. В Адыгее и Калмыкии уровень финансовой зависимости также очень велик и превышает 50%.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Аналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уро­вень финансовой зависимости превышает 80%, в Республике Алтай — 60%, в Буря­тии — 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (бо­лее 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собст­венной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колеба­лись на уровне 40—50%²⁵, в Чувашии — около 35—40%.

Аналогичная ситуация характерна и для автономных округов. Такие округа, как Усть-Ордынский Бурятский, Корякский, Коми-Пермяцкий входят в группу регионов с самыми высокими в России показателями финансовой зависимости (то же касается и Еврейской АО). Немногим лучше ситуация в Эвенкийском, Чукот­ском и Агинском Бурятском АО. На Чукотке она, как и в Мордовии, резко изме­нилась к лучшему с 2004 г. в связи с отменой налоговых льгот.

Таким образом, большинство национальных автономий находится в прак­тически полной финансовой зависимости от центра, включая некоторые полити­чески нестабильные регионы, претендовавшие на государственный суверенитет.

Что касается "русских" регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финан­совой зависимости в последние годы превышает 40—50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны — Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансо­во зависимых попал Алтайский край.

Наряду с Фондом финансовой поддержки регионов в рамках федерального бюджета создаются и другие фонды, через которые в регионы направляется помощь. Обычно эта помощь имеет целевой характер. Перечисляемые в регионы средства, предназначенные на конкретные, заранее определенные нужды, принято называть субвенциями. Наличие нескольких фондов позволяет центру проводить более гибкую финансовую политику и обеспечивать на региональном уровне реализацию решений федерального уровня, связанных с проведением экономических и социальных ре­форм. В ряде случаев конкретное распределение средств между регионами остает­ся прерогативой федерального правительства или проводится по итогам конкурсов.

В последние годы такими фондами являются:

• Фонд компенсаций. В 2006 г. фонд составил 72,8 млрд. руб. Он впервые создан в 2001 г., его объем в бюджете на 2004 г. составил 49,9 млрд. руб., в 2005 г. — 33,4 млрд. руб. В основном средства этого фонда идут на субвенции территориям, предназначенные для льготной оплаты жилищно-коммунальных услуг отдельными категориями граждан.

²⁵ Однако в 2004 г. собственные доходы бюджета Мордовии резко выросли в связи с отменой региональных налоговых льгот.

¶ 6.6

Экономическая региональная политика как особая (/юрма региональной политики

• Фонд софинансирования социальных расходов (в 2004 г. — 3,3 млрд. руб., в 2005 г. — почти 23 млрд. руб. в связи с проведением монетизации льгот, в 2006 г. — 26,2 млрд. руб.). Из этого фонда регионы получают средства, которые идут на со­циальную поддержку граждан, различные субсидии, пособия и т.п.

• Фонд регионального развития (в 2004 г. — 25,1 млрд. руб., в 2005 г. — 2,5 млрд. руб., в 2006 г. — 2,7 млрд. руб.; средства выделяются по федеральной це­левой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)").

• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (на 2005 г. — 600 млн. руб., на 2006 г. — 1,4 млрд. руб.; средства предоставляются от­дельным территориям на конкурсной основе).

Таким образом, финансовая помощь регионам в основном распределяется по двум направлениям;

• выравнивание бюджетной обеспеченности, т.е. подтягивание регионов к среднему уровню;

• целевое финансирование социальных расходов.

Важным для регионов источником финансовой помощи является Феде­ральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). В рамках этой программы регионы получают средства на финансирование конкретных мероприятий и объек­тов на своей территории. В 2006 г. в составе бюджета был создан Инвестиционный фонд (69,7 млрд. руб.), в борьбу за средства которого также вступили регионы, предлагая свои инвестиционные проекты.

Таким образом, помимо трансфертной поддержки существует большое ко­личество каналов для финансирования региональных проектов, в том числе в ре­гионах, не являющихся получателями дотаций. Например, в 2004 г. одними из крупнейших получателей федеральной финансовой помощи являлись Москва, Татарстан и Башкирия, т.е. регионы, в целом вполне благополучные и не получа­ющие трансферты.

6.6.4

Адресная федеральная помощь

Наряду с единым перераспределительным механизмом экономические отношения между центром и регионами определяет адресная финансовая помощь, т.е. селек­тивная поддержка. Она также создает сложный контекст политических отношений, поскольку, с одной стороны, расширяет региональные возможности и стабилизи­рует ситуацию в отсталых регионах, а с другой — ведет к финансово-политической зависимости.

Финансовые отношения между центром и регионами в постсоветской Рос­сии носили сильно индивидуализированный характер. В 1990-е гг. неоднократно

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

принимались адресные решения о поддержке тех или иных регионов, что час­то объяснялось политической целесообразностью и лоббистской активностью. В 1991—1995 гг. этот процесс имел в значительной степени стихийный характер. В 1996 г. начинается его упорядочение, когда основным направлением индиви­дуализированной финансовой поддержки становятся федеральные целевые про­граммы (ФЦП), принимаемые правительством и финансируемые из федерально­го бюджета.

Основными параметрами федеральных целевых программ обычно являлись название региона (это могла быть группа регионов), экономическая цель (которая могла быть и общей — социально-экономическое развитие определенного региона) и срок действия. В 1996—1998 гг. ФЦП стали важнейшей дополнительной формой перераспределения средств в пользу регионов.

В начале XXI в. адресный региональный характер имели лишь несколько ФЦП. Основные средства (три четверти и более от всех средств на ФЦП адресного регионального характера) были предназначены — в соответствии с законами о фе­деральном бюджете — для трех республик:

• "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 го­да" (в 2006 г. на реализацию этой программы выделено 6,4 млрд. руб.);

• "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 го­да" (8,7 млрд. руб. в 2006 г.);

• "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)".

С помощью ФЦП был существенно изменен контекст отношений между центром и республиками, в наибольшей степени претендовавшими на суверенитет. Ранее эти республики имели практически полную финансово-бюджетную автоно­мию (Татарстан и Башкирия практически ничего не платили в федеральный центр, а Чечня вообще существовала за рамками единого правового пространства). В пе­риод централизации республики были вынуждены отказаться от особых финансо­во-бюджетных отношений с центром, но взамен получили крупную компенсацию в виде адресных ФЦП. Это позволило республикам сохранить финансово-эконо­мическую стабильность почти на прежнем уровне, но при этом парадоксальным образом превратило два экономически развитых региона в крупнейших получателей федеральной финансовой помощи (ранее нечто подобное произошло с Якутией, ко­торая получает большую помощь в виде трансфертов).

Другие ФЦП регионального развития имеют гораздо меньшее финансирова­ние, но заслуживают упоминания, поскольку их наличие позволяет говорить о рас­становке федеральным центром определенных региональных приоритетов:

• ФЦП "Юг России";

• ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забай­калья на 1996—2005 и до 2010 года";

¶ 6.6

Экономическая региональная политика как особая (\юрма региональной политики

• ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 г.;

• ФЦП "Социально-экономическое развитие Курильских островов Саха­линской области (1994—2005 годы)".

Таким образом, главными объектами адресной финансовой поддержки в России являются отдельные субъекты федерации (Татарстан, Башкирия, Чечня, Калининградская область), два крупных региональных объединения, имеющих особое геополитическое значение (Юг и Дальний Восток), и часть субъекта феде­рации с уникальными геополитическими проблемами (Курильские острова)²⁶.

В российской практике экономической региональной политики активно использовались и другие формы адресной поддержки регионов.

• Индивидуальные финансово-бюджетные отношения с центром (выгод­ные регионам), зафиксированные в договорах о разграничении полномочий и межправительственных соглашениях. За счет таких соглашений на протяжении нескольких лет в начале и середине 1990-х гг. выделялись четыре "привилегиро­ванных" региона — Татарстан, Башкирия, Якутия и Карелия, которые практически все средства оставляли на своей территории. Но постепенно эта практика была прекращена в связи с использованием принципа общефедеральных стандартов в межбюджетных отношениях и минимизацией индивидуальных отношений.

• Индивидуальные целевые статьи в федеральном бюджете для регионов и городов. Финансовая помощь территориям выделялась отдельной строкой в феде­ральном бюджете. По этому принципу, например, велось финансирование Чечни. В 2000 г. помощь получил Дагестан в связи с вооруженным конфликтом. В 2006 г. финансовая помощь в размере 2 млрд. руб. была предоставлена Красноярскому краю в процессе его объединения с дотационными автономными округами. На уровне муниципальных образований на протяжении многих лет отдельной стро­кой в бюджете финансировался город Сочи — курорт федерального значения. Из федерального бюджета распределяется финансовая помощь закрытым администра­тивно-территориальным образованиям (ЗАТО); в 2006 г. объем дотаций ЗАТО со­ставил 8,6 млрд. руб.

• Финансовые компенсации регионам, находящимся в особом положении. Примером стала компенсация тарифов на электроэнергию для регионов Дальнего Востока и Архангельской области. Еще один пример — государственная поддержка "северного завоза".

• Субвенции Москве за исполнение столичных функций (впоследствии от­мененные).

• Субвенции и дотации на содержание автомобильных дорог.

²⁶ Кроме того, как уже ясно из вышеизложенного, действует ФЦП без конкретной ре­гиональной привязки, имеющая общий стабилизационный характер: "Сокращение разли­чий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)".

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.6.5