Подходы к изучению региональных конфликтов в России

Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором об­щеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой де­стабилизации всей политической системы. Этим определятся значение конфлик­тологического подхода к изучению региональных политических процессов [Глухо-ва, 1997; Глухова, 2000; Туровский, 2003].

В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персо­нифицированной региональной власти, воплощенной в образе "хозяина региона". Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на автократические традиции. Традиционно такая персона "хозяина региона" играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает "под себя" весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стре­мится создать мощный правящий клан на основе патронажно-клиентельных от­ношений и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома КПСС и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский пе­риод в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный [Институт губернатора..., 1997]. В результате стабиль­ность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руко­водителя, его управленческими качествами и т.п.

¶ 7.6 Политические коп^тикты в российских регионах

Политическая нестабильность в регионе также традиционно определялась наличием иных властных структур, которые становились своеобразными альтерна­тивными центрами власти. Их появление было обусловлено стремлением правя­щей элиты создать демократию или иллюзию таковой. Институциональные изме­нения обычно порождались центром, который устанавливал для регионов общие правила игры. На местах реформа преобразовывалась в интересах местной ста­бильности и регионального лидера, который искал возможности для подавления неподконтрольных институтов. Центр в конечном итоге с этим соглашался.

В советское время такие демократические институты в лице советов и их ис­полкомов, т.е. форм законодательной и исполнительной власти на местах, были подавлены вполне официально, за счет руководящей и направляющей роли КПСС, которая в регионе означала первенство первого секретаря обкома. В годы перестройки произошло смещение центра власти к советам, что привело к персо­нификации региональной власти в лице председателя совета. Б. Ельцин совершил следующую институциональную реформу на местах, сделав ставку на исполни­тельную власть и выведя на первые позиции губернаторов³².

Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался ка­ким-то образом адаптировать предложенную центром инновацию, не допуская по­лицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.

На уровне страны происходили новые институциональные изменения. Во-первых, отмечались попытки ввести реальное разделение властей по образцам за­падной демократии (или скорее — сохранить контроль советов за исполнитель­ной властью). Наиболее острый конфликт в российских регионах связан с началом 1990-х гг. Это был конфликт "ельцинских" губернаторов с советами (высокий ста­тус которых определился в 1990—1991 гг.). Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контро­ля над исполнительной властью.

Во-вторых, в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов местного самоуправления, которые существенно ограничивали властный ресурс гу­бернаторов "снизу". Были созданы предпосылки для нового конфликта на регио­нальном уровне.

Во всех этих ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались

^п При этом губернаторские должности, как правило, получали председатели облис­полкомов, которые при прежнем режиме находились в подчиненном положении и не могли реализовать все свои властные амбиции.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых конфликтов в регионах:

• конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания:

• конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления.

Позиция федерального центра традиционно определялась, с одной стороны, заинтересованностью в моноцентризме региональной власти, а с другой — необхо­димостью развивать и поддерживать иные демократические властные структуры, по­мимо губернатора. Поэтому центр, конечно, создавал губернаторам "проблемы" (ти­па развития местного самоуправления), но и продолжал делать ставку на губерна­торов и модель моноцентрической власти, позволяя региональным лидерам подав­лять "альтернативную" власть и не создавая им лишних препятствий (вспомним альянс центра и губернаторов, сложившийся на фоне борьбы с советами).

Новый конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти — федеральной и региональной — в связи с укре­плением властной вертикали при В. Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и губернаторов. Развитие институтов автономно­го (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт "центр — регионы" приобрел внутрирегиональное из­мерение. Поэтому целесообразно выделить еще один государственно-правовой конфликт. Это — конфликт региональной государственной власти и агентов феде­ральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п.

В регионах начинает формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра — чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего — администрации президента. Принципиальное отличие этой ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не име­ли возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего вла­стного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказа­лись под контролем вышестоящих инстанций. Началась своеобразная борьба за "формулу стабильности" в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль пытался играть федеральный центр, который в крайних слу­чаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятель­ных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность, но на "неправильных", с точки зрения центра, основаниях.

Анализ региональных конфликтов будет неполным без изучения специфики политического лидерства в России и политических режимов [Гельман, 1998]. Власть воспринималась и воспринимается с позиций единоначалия. Отсюда и четко определенная тенденция к региональному моноцентризму.

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

Власть в российском регионе видится элитами как доступ к ресурсам, право распоряжения этими ресурсами и их распределения. На этапе первоначального накопления капитала это ведет к формированию групп, имеющих право первенст­ва в доступе к ресурсам и использующих компетенцию региональных властей в своих интересах. Персонифицированная региональная власть стала основой для кристаллизации местных бизнес-групп, а борьба за власть — борьбой за передел сфер влияния. Это определило поляризацию элиты и особую роль экономического фактора в этом процессе. Региональная элита делится не столько по признаку при­надлежности к органам власти, сколько по политико-экономическим кланам. Ка­ждый из таких кланов имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными органами. Борьба между этими кланами определяет "реаль­ное" измерение внутрирегиональной конфликтности.

7.6.2

Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями

Этот конфликт был определяющим в 1991—1993 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов и губернатор утверждался в роли "хо­зяина региона", главного центра власти. Данный конфликт оказался первым круп­ным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов остава­лись весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с роспус­ком советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограни­ченными полномочиями. В 1995—1997 гг. начинается медленный подъем регио­нальной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановле­нию данного типа конфликтности.

За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996— 1997 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля за законодательной властью, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном полити­ческом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от положений устава, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном конфликте уже не приходится.

Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губер­наторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает иерархию отноше­ний между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответст­венно, снижении значимости данного конфликта.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Попытки спикеров стать губернаторами были характерны для первого цикла губернаторских выборов. Это понятно, поскольку первые губернаторские выборы во многих регионах проходили "по следам" конфликта губернаторов и советов, который поделил элиту на противостоящие группы. Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие, как А. Суриков (Алтайский край), Н. Виноградов (Владимирская область), О. Богомолов (Курганская область), И. Шабанов (Воронежская область), В. Сударенков (Калужская область). Однако затем общее "угасание" региональной законодательной власти и связанного с ней конфликта привело к снижению политического статуса спикеров и их хрониче­ским провалам на выборах. Для спикеров началась полоса неудач: поражения на губернаторских выборах А. Шиянова (Ставропольский край), Л. Ефремова (Кур­ганская область), С. Рябухина (Ульяновская область) и пр. Даже такой известный спикер, как А. Усе (Красноярский край), в отсутствие действующего губернатора не смог выиграть выборы, хотя и мог стать исключением из правила.

В начале и середине 2000-х гг. отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация оп­ределяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий [Политические процессы в регионах России, 1998].

• Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии исход выборов почти предопределен административным ресурсом. В результате складывается типичный кадровый состав законодательного собрания, в которое входят зависимые от губернатора руководители бюджетных организаций, промышленных предприятий и аграрных хозяйств. Во многих регио­нах использовалась технология "насыщения" депутатского корпуса главами мест­ных администраций.

• Определение фигуры спикера. В нынешних условиях затруднено избрание спикером яркой личности, реального лидера. Если губернатор полностью контро­лирует процесс, то спикером становится его ставленник, слабый, зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив. В случае более сложного состава депутат­ского корпуса представленные в нем группы обычно выбирают компромиссную фигуру, т.е. опять-таки не лидера. В результате спикеры за немногими исключе­ниями не в состоянии претендовать ни на губернаторское кресло, ни на развитие законодательного собрания в качестве альтернативного центра принятия решений.

• Текущий губернаторский контроль за депутатской деятельностью. Отраба­тывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры (вице-спикеры, главы комитетов), что предопределяет голосование "болота".

О том, что ситуация до последнего времени развивалась в пользу губернато­ров, свидетельствует и подавление оппозиционности ряда законодательных собра­ний. Новые, более "управляемые" выборы позволили разрешить в пользу губерна­тора острый конфликт в Свердловской и Тверской областях, Чувашии и Туве. Во многих регионах губернаторы свели к минимуму присутствие в законодательных

¶ 7.6 Политические котрликты в российских регионах

собраниях коммунистов (например, Белгородская область). Даже в Красноярском крае А. Усе после избрания губернатором своего противника на выборах А. Хлопо­нина стал демонстрировать лояльность новому губернатору, рискуя в противном случае потерять поддержку депутатов.

В 2000-е гг. отмечается очень ограниченный список регионов, где можно го­ворить о настоящем конфликте между ветвями власти. По России можно найти не­мало достаточно автономных и (или) амбициозных спикеров, но с ограниченными перспективами для политического роста. Действительно популярных лидеров среди спикеров очень мало.

Итак, в начале XXI в. в отношениях между ветвями власти в регионах на­блюдается "смещенное" динамическое равновесие, установившееся в пользу губерна­торов. Говорить о мощном конфликте нельзя, поскольку нынешняя ситуация пре­допределена существующими правилами игры и законодательством. Есть лишь разовые всплески конфликтности и считанные регионы, где отношения действи­тельно напряжены. При этом нигде еще спикер не смог состояться в качестве ре­альной альтернативы губернатору. И, как показывают социологические исследова­ния, известность спикеров минимум на порядок ниже, чем у губернаторов.

В то же время эта ситуация несколько меняется в сторону обострения про­тиворечий между ветвями власти. Структура законодательных собраний стала иной за счет двух новаций.

• Введение обязательной смешанной системы на выборах. Оно обеспечило представительство в законодательных собраниях самых разных политических пар­тий (включая неизбежное представительство оппозиции), привело к большей по­ляризации и "политизации" законодательных собраний.

• Вынужденный уход из законодательных собраний глав местного само­управления. Именно за счет их присутствия обеспечивалась управляемость законо­дательных собраний в некоторых регионах.

Кроме того, вновь немного повышается статус спикеров на федеральном уровне. Свою роль в этом процессе играет Совет законодателей, а также созданные повсеместно в федеральных округах парламентские ассамблеи. Должность спикера рассматривается многими как удобная площадка для продвижения на губернатор­ский пост. Роль законодательных собраний немного выросла в связи с тем, что с начала 2005 г. они стали утверждать кандидата на пост губернатора, предлагаемого президентом.

7.6.3

Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением

Этот конфликт разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конф­ликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления,

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональ­ной властной вертикали. После укрепления моноцентризма в 1994—1996 гг. губер­натор сталкивается с оппозицией на нижних этажах власти. Резкое усиление конф­ликтности отмечается в 1997—1998 гг. — после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра [Ту­ровский, 1998]. Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах [Гельман, 1997].

"Вторая волна" конфликтности в регионах приходится на 1997—1999 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губерна­тору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии фи­нансово-административного контроля за муниципальным уровнем власти. Одно­временно выделяется группа наиболее влиятельных "муниципалов" — глав круп­ных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэ­ров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентриз­ма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппо­зиции и муниципальной элиты как отдельного класса.

"Вторичность" местного самоуправления в сложившейся в регионах моно­центрической системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задейство­вать свой ресурс опять же для борьбы за главное — губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят "почти губернаторами". Это в сочетании с большой численностью избирателей в "контролируемых" ими горо­дах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост. Харак­терно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в со­ответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении.

Значение этого конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответ­ственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Показательны конф­ликты между членами КПРФ. На Камчатке первый секретарь М. Машковцев стал губернатором, а второй секретарь Ю. Голенишев — мэром Петропавловска-Кам­чатского. После этого в регионе отмечался один из самых острых политических конфликтов, причем под давлением губернатора мэр был исключен из партии.

В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликт­ности уже пройден. Точнее, сходят на нет попытки мэров претендовать на губерна­торскую власть. Вместо этого мэры вынуждены "окапываться" в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в ловушку: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими гра-

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

ницами, а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между "колле-гой"-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.

Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов — по­пытки мэров выйти из "муниципального гетто" на региональный простор и посто­янные поражения³⁴. Характерен пример мэра Екатеринбурга А. Чернецкого, кото­рый пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение. Постоянно снижался губернаторский рейтинг волгоградского мэра Ю. Чехова.

Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной власти и дейст­вует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности. Оно и не могло их получить, поскольку абсолютное большинство муниципальных образований неплатежеспособно в силу отсутствия сколько-нибудь значимой экономики. В результате местное самоуправление оказа­лось финансово зависимым от губернатора и потому полностью подконтрольным. Даже теоретически неблагоприятная смена власти в каком-нибудь районе воспри­нималась губернатором спокойно, поскольку новый глава все равно был вынужден подчиняться губернатору. Как уже говорилось, главы местного самоуправления составили заметную часть в региональных законодательных собраниях, и при этом самую лояльную часть.

В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным са­моуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донора­ми. Как известно, в России действует механизм перераспределения средств между уровнями власти: вышестоящий уровень концентрирует средства, а затем делит их в иной пропорции между своими территориальными ячейками. Поэтому в россий­скую политическую систему заложен конфликт между центрами-донорами и дота­ционной периферией, который определяет содержание и структуру конфликта меж­ду губернаторами и местным самоуправлением. Губернатор, как правило, делает ставку на поддержку периферии — наиболее бедной, а значит — зависимой, управ-

^м Это доказывают социологические исследования, из которых часто следует, что даже самый популярный мэр зачастую просто неизвестен избирателям других районов.

^м В некоторых случаях мэрам все-таки удавалось занять губернаторское кресло, обы­грав губернаторов. Однако здесь им благоприятствовали дополнительные факторы — демо­графический вес города, развал областной элиты, позитивный имидж мэра. Поэтому успеха в борьбе с действующими губернаторами добились такие мэры, как Ю. Трутнев (Пермская область), В. Толоконский (Новосибирская область) и С. Катанандов (Карелия).

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

ляемой и при этом многочисленной и лояльной на выборах. Альянс между столи­цей и зависимой периферией определяет содержание практически всей россий­ской региональной политики на всех уровнях.

Заметим, что финансово-бюджетные отношения между центром и субъектами федерации стали спокойнее, чем раньше. Эти отношения более или менее устоялись, центр использует методики в своих расчетах, есть относительная прозрачность при принятии решений о том, кто сколько средств должен получить. И хотя обосно­ванность перераспределения вызывает много вопросов, Россия хотя бы ушла от вре­мен, когда регионы угрожали прекратить перечисление денег в центр, публично ссо­рились друг с другом за трансферты и пр. Однако внутри региона дела долгое время обстояли по-другому, и зачастую распределение средств определялось просто губер­наторским произволом. Федеральное законодательство оставляет пространство для внутрирегиональных финансовых манипуляций, причем нередко регионы наруша­ли даже это законодательство при послушном молчании муниципалов (был редкий случай, когда ущемленный Липецк доказал в суде несоответствие областного бюдже­та федеральному законодательству). В результате возникает деление органов мест­ного самоуправления на послушное губернатору большинство и ряд "непокорных" городов, которые и являются субъектами иной раз очень острого конфликта.

Не будет большим преувеличением сказать, что большинство региональных административных центров находится в России в конфликте с губернаторами. Это неудивительно, поскольку многие городские бюджеты в процессе внутреннего пе­рераспределения оказались в плачевном состоянии, города не в силах даже пла­тить зарплату бюджетникам и возвращать долги энергетикам и газовикам.

Остальное зависит от мэра — его реальных экономических возможностей и личных амбиций. При удачном сочетании того и другого мэр перестает бояться своего губернатора, и начинается острый конфликт. В противном случае губер­натор добивается лояльности мэра всеми доступными средствами.

Конфликт между губернатором и мэром крупного города остается политиче­ской реальностью в большинстве регионов. Практически всегда крупный или про-мышленно развитый средний город имеет определенную политическую автономию, является центром формирования особой группы влияния. Но при этом почти всегда это влияние ограничено городскими рамками, и момент конкуренции с губернатора­ми ослаблен. Минимум половина конфликтующих мэров не относится к числу ярких политиков и точно не имеет никаких перспектив для дальнейшего карьерного роста.

На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Эволюцион­ным путем разрешились наиболее острые проблемы 1990-х гг.: В. Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В. Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А. Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А. Чернецкий, Ю. Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выбо-

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

pax и теряют влияние. В начале XXI в. усилилось давление губернаторов на "непо­корные" муниципальные образования. В некоторых субъектах впервые губернато­ры принялись подчинять себе власть в "особых" городах, ранее пользовавшихся полной неформальной автономией (яркий пример Новороссийска и Сочи в Крас­нодарском крае при губернаторе А. Ткачеве).

Произошел переход мэров из публичной в "глухую" оппозицию к своим гу­бернаторам. В целом местное самоуправление как институт было эффективно по­давлено финансово-экономическими методами. На уровне мэров остаются поли­тики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Но большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.

7.6.4

Конфликт "губернаторы против «федералов»"

Этот конфликт появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном уровне. С ним связана "третья конфликтная волна". Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена "ограниченного моноцентризма". Другими словами, губернаторское лидерство в регионах становится условным и осуществляется уже под контролем федерального центра и полпредов. В случае необходимости последние оставляют за собой право "изъять" у губернатора власть, добившись его поражения на выборах.

В регионах выходят из-под неформального губернаторского контроля феде­ральные структуры, которые становятся центром кристаллизации антигубернатор­ской оппозиции или просто инструментом давления на губернаторов:

• функцию давления выполняют полпредства и находящиеся непосредст­венно в регионах главные федеральные инспектора;

• центрами политической активности становятся органы прокуратуры, ко­торые в ряде случаев начинают борьбу с губернаторами;

• в качестве центров кристаллизации элиты иногда выступают региональ­ные управления ФСБ.

В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур. Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают ми­риться с новым положением дел. Поэтому некоторые "сильные" губернаторы уже не пытаются открыто выступать против полпредов, как это было поначалу в Екате­ринбурге и др.

Со своей стороны "федералы" тоже не так часто идут на обострение. Главный федеральный инспектор — это чаще техническая фигура, чем центр влияния. Хотя нельзя не отметить случаи, когда вокруг этой фигуры создается особая группа влияния.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Таким образом, в большинстве случаев в отношениях губернаторов с "феде­ралами" работает логика "пакта о ненападении". Губернаторы попадают в ловуш­ку, в которую они сами загнали глав местного самоуправления. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться. Однако центр все-таки скорее предпочитает работать с действующими губернаторами, чем устраивать операции по их замене.

Но при этом заметно возрастают политические амбиции местных силовых структур, которые чувствуют, что власть с санкции центра может оказаться в руках их представителей. Например, главы УФСБ выиграли губернаторские выборы в Воронежской и Смоленской областях.

В конфликте между губернаторами и федералами установилось свое динами­ческое равновесие. Публичное противостояние сведено к минимуму, поскольку по­пытки прямого и открытого губернаторского сопротивления доказали свою беспо­лезность (случай свердловского губернатора Э. Росселя). Но в ряде регионов про­слеживается скрытая борьба за влияние между губернаторами и структурами, опе­каемыми федеральным центром.

Подводя итог, заметим, что в эпицентре любого регионального конфликта находится губернатор. Это естественно при сложившейся моноцентрической сис­теме власти в регионе. Прочие центры власти ведут борьбу за влияние с губернато­ром, а в идеале стремятся сами захватить губернаторскую власть. При этом очевидны три конфликта губернаторов — с законодательными собраниями, мэрами крупных городов и "федералами". Каждый из этих трех конфликтов доминировал на опре­деленном этапе новейшей политической истории. В начале XXI в. при частичном сохранении второго конфликта наиболее важным стал третий, но он имеет скорее скрытый характер.

7.6.5

Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности

Региональная политическая стабильность имеет два измерения. Одно из них связа­но с органами власти. Второе — с борьбой между группами влияния за контроль над органами власти и прежде всего — за губернаторский пост.

На первом этапе борьбы за власть в регионах значительную роль играл пар­тийный фактор. Конфликтность в регионе, как правило, определялась противо­стоянием местной "партии власти" [Макаренко, 1998] и левой оппозиции, особен­но в тех случаях, когда в составе последней имелся опытный, популярный лидер "советской закалки". Анализ первого цикла региональных выборов показывает, что именно политики левой ориентации на волне протестных настроений особен-

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

но активно и успешно оппонировали "ельцинским" губернаторам. Кстати, заметим, что пик партийно-идеологического противостояния в регионах пришелся на паузу между конфликтом ветвей власти, который также имел идеологическую окраску, и конфликтом губернаторов с местным самоуправлением. Это как раз был период первых губернаторских выборов 1996—1997 гг., в которых успешно участвовали лидеры протестного движения.

К началу XXI в. ситуация изменилась. В частности, сказался недостаточный кадровый потенциал левой оппозиции. Коммунисты провели своих наиболее рас­крученных кандидатов в губернаторы, после чего их влияние на выборах стало па­дать. В тех регионах, где победу одержали кандидаты левых, коммунисты, естест­венно, не могли вступать с ними в открытый конфликт³⁵. В остальных случаях они продемонстрировали ограниченность своих возможностей на выборах, что привело к спаду активности.

Тем более не смогли состояться в качестве противовеса губернаторам более слабые партии типа "Яблока" и Союза правых сил. На определенном этапе "Ябло­ко" играло роль "демократической альтернативы" в некоторых регионах, особенно в национальных республиках, где его поддерживала русская либеральная интелли­генция (примеры Башкирии, Татарстана, Калмыкии). Эту нишу в некоторых слу­чаях попытался занять и Союз правых сил. Такие попытки были естественны в ре­гионах с губернаторами-коммунистами, в ряде республик (Карелия).

Но в целом партии за исключением КПРФ (и то с большими оговорками) пока не состоялись в качестве альтернативных групп, способных эффективно бо­роться за власть. Их роль после первого выборного цикла 1996—1997 гг. в регионах стала вторичной, но не исчезла совсем. Новое восстановление роли партийного фактора в региональном политическом процессе началось вместе с переходом вы­боров региональных законодательных собраний на смешанную систему. В резуль­тате во многих регионах опять более заметную роль стала играть КПРФ, усилилось влияние более новых партий — "Родины", Российской партии пенсионеров и др. Правящая элита тем временем стала активнее вступать в ряды "Единой России", приобретая, таким образом, более выраженную партийную окраску, чем раньше.

Характерным, хотя и не столь распространенным явлением стало противо­стояние губернаторов и партий вообще (разумеется, за исключением "Единой Рос­сии"³⁶, но это — особый тип партии). В этом противостоянии партии объединяют свои усилия и создают антибюрократические коалиции, отстаивая интересы граж­данского общества перед лицом губернаторского авторитаризма. В ряде регионов с

³⁵ Хотя известно немало случаев давления на "красных" губернаторов слева, чтобы заставить их выполнять партийную программу.

^,6 Хотя отмечались и редкие обратные сценарии, когда губернатор конфликтует с "единороссами".

¶ Глава 7 Региональная и местная класть в современной России

этой целью объединялись левые и правые (Карелия, Башкирия, Иркутская область и др.). Однако право-левые антибюрократические коалиции легко разрушались, поч­ти никогда не могли предложить единого лидера и постоянно выдвигали друг другу претензии, кто честнее борется с губернаторским режимом. В конечном итоге левые и правые боролись в одиночку. Причем у правых это никогда не получалось (если только их не поддерживал крупный бизнес), а левые добивались успеха лишь в том случае, если "партия власти" разваливалась и дискредитировала сама себя.