Функции Совета Федерации в законотворческом процессе

Полномочия и функции двух палат российского парламента существенно разли­чаются, и в отношениях между ними есть определенная иерархия.

/. Функция принятия особо важных государственных решений.

В соответствии с распространенной мировой практикой региональная палата имеет функции, которые позволяют говорить о включении регионов (через их пред­ставителей) в процесс принятия важнейших общегосударственных решений. В со­ответствии со ст. 102 российской Конституции в исключительную компетенцию верхней палаты входят:

• решения, связанные с применением силы (утверждение президентского указа о введении военного или чрезвычайного положения, решение вопроса о воз­можности использования вооруженных сил за пределами российской территории);

• решения, касающиеся института президента (назначение президентских выборов, отрешение президента от должности (импичмент));

• кадровые решения, касающиеся высших органов судебной власти и про­курорского надзора (назначение судей Конституционного суда, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда, назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора)¹⁵.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Го­сударственной Думой федеральные законы по вопросам:

¹⁵ Также Соиет Федерации назначает и увольняет заместителя председателя Счетной палаты и половину аудиторов Счетной палаты.

¶ 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

• связанным с применением силы и международными отношениями (ра­тификация и денонсация международных договоров, статус и защита государст­венной границы, вопросы войны и мира);

• связанным с важнейшими экономическими решениями (утверждение фе­дерального бюджета, вопросы федеральных налогов и сборов, финансового, валют­ного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии).

2. Функция принятия важных решений в сфере региональной политики.

К ведению Совета Федерации относится утверждение границ между субъек­тами федерации.

Функция фильтра в законотворческом процессе.

Все федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Верхняя палата имеет пол­номочия одобрить или отклонить закон, а также не рассматривать его вообще. Одобрение закона Советом Федерации происходит в случае голосования более по­ловины от общего числа его членов, после чего закон передается на подпись прези­денту России. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней Совет Федерации не рассмотрел закон. Но при этом законы по специально опре­деленным особо важным вопросам (см. выше) подлежат обязательному рассмотре­нию верхней палатой, и ситуация условного одобрения для них невозможна.

В случае несогласия Совет Федерации имеет право отклонить закон, две па­латы могут создать согласительную комиссию, после чего новая редакция закона должна пройти повторную процедуру принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации. В конфликтной ситуации Госдума может преодолеть вето Совета Фе­дерации двумя третями голосов, и закон будет считаться принятым, несмотря на позицию верхней палаты.

Такая схема законотворческого процесса означает, что представители ре­гионов, заседающие в верхней палате, выполняют роль фильтра (предполагается, что они действуют от имени и в интересах своих регионов), одобряя или отклоняя законы, которые принимает Госдума. Совет Федерации имеет право законодатель­ной инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в Госдуме (функ­ция Совета Федерации — одобрение или отклонение закона, принятого Госдумой).

6.4.4

Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации

Актуальным является вопрос о соотношении регионального и федерального влия­ния в Совете Федерации. Сама постановка вопроса может показаться странной с точки зрения канонов федерализма и регионального бикамерализма. Однако кад­ровая политика федерального центра, проявившаяся при формировании нового

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

состава региональной палаты после 2000 г. в отсутствие каких-либо правовых га­рантий того, что сенаторы действительно являются представителями (уроженцами, выходцами и т.п.) своих регионов, сделала данную проблему очень актуальной.

Со стороны регионов был поставлен вопрос об обеспечении гарантий ре­гионального представительства и регионального контроля в верхней палате в си­туации, когда губернаторы и спикеры покинули Совет Федерации.

В частности интересно программное выступление спикера законодатель­ного собрания Красноярского края А. Усса в "Независимой газете" в марте 2001 г. А. Усе выступил со следующими предложениями.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства в Совете Федерации: губернаторы и спикеры имеют право присутствовать и выступать на заседаниях Совета Федерации, право совещательного голоса в комитетах и комис­сиях верхней палаты.

• Отчетность сенаторов перед регионами: региональные власти вправе тре­бовать от своих представителей в Совете Федерации отчеты о своих действиях.

• Обеспечение косвенного влияния регионального руководства при приня­тии особо важных решений федерального уровня: позиция региональных властей должна учитываться при решении вопросов о введении военного и чрезвычайного положения, назначении генерального прокурора, судей, членов ЦИК (предлагает­ся механизм официальных опросов органов региональной власти до принятия та­ких решений).

Существовали и другие инициативы, направленные на усиление региональ­ного контроля, в частности региональный контроль за голосованием сенаторов. В мае 2001 г. в роли первопроходцев здесь выступали депутаты Московской город­ской думы во главе с В. Платоновым. Они предлагали меры контроля за действия­ми представителя региона в Совете Федерации через поручения Московской го­родской думы о том или ином голосовании и отчетность о голосованиях. Причем невыполнение поручений должно была привести к отзыву члена Совета Федерации.

В то же время "привязка" сенатора к региону через введение ценза оседло­сти или иной подобной практики в России практически не обсуждалась (ценз оседлости в России понимается как нарушение гражданских прав).

Однако региональным элитам не удалось создать какие-либо институты ре­гионального контроля за деятельностью сенаторов, и реформа Совета Федерации прошла в соответствии с интересами федерального центра.

Более того, в качестве контрпредложений разрабатывались инициативы, по­зволяющие ввести фактический иммунитет сенаторов от регионального контроля. Речь шла о законодательстве, затрудняющем досрочный отзыв сенаторов (в отно­шении многих сенаторов, представляющих столичную элиту, ставился вопрос о соответствии их парламентской деятельности региональным интересам): запрет на отзыв в течение определенного срока, сенаторское вето на региональное решение

¶ 6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

об отзыве сенатора, собственное право Совета Федерации на отзыв сенатора и т.п. В конце 2004 г. часть этих контрпредложений была реализована: региональные власти потеряли право досрочного отзыва, а право обратиться к региональным вла­стям с таким предложением получил председатель Совета Федерации.

Ослабление и нестабильность регионального влияния, осуществляемого через Совет Федерации, стали причиной для выдвижения региональных инициатив, пред­лагающих иные, новые способы регионального влияния. Например, в конце 1998 г. ряд губернаторов поддержал идею восстановления в России поста вице-президента. При этом предполагалось, что эту должность будут занимать региональные пред­ставители. Президент Татарстана М. Шаймиев в 1999 г. выступил с предложением воссоздать Палату национальностей, т.е. вернуться к принципу национального пред­ставительства в парламенте, характерного для СССР (национальный бикамерализм вместо и в дополнение к региональному).

Однако ни одно из этих предложений не было законодательно оформлено и не получило развития. Главным способом восстановления Совета Федерации как полноценного органа регионального влияния на федеральном уровне считается введение всенародных выборов его членов.

6.4.5