Правовые основы разграничения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом создания и текущей корректировки баланса между центром и регионами. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии сферы совместного ведения центра и субъектов федерации [Современная российская мо­дель..., 1996].

Либеральный принцип предполагает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, "вне пре­делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государст­венной власти". Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либе­рального принципа разграничения полномочий роднит Россию со многими "клас­сическими" федерациями.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые центр и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика рос­сийской ситуации заключается в том, что в ней не предусмотрена "свободная кон­куренция" федерального и регионального законодательства в данной сфере. Ско­рее предполагается, что регионы имеют право на определенное влияние при реали­зации этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование.

Однако по всем вопросам совместного ведения могут приниматься и принима­ются федеральные законы, которые в соответствии с известными конституционны­ми принципами имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне соб­ственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые этими законами "рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места для регио­нального разнообразия ситуаций.

Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения может происходить постоянная трансформация текущего баланса "центр — регио­ны" в связи с детализированным перераспределением полномочий, прежде всего — через федеральные законы.

В отсутствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто использовали в рамках этой сферы превентивное законодательство, принимая свои законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что федеральное правовое регулирование отсутствовало.

Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и уровень самостоятельности регионального нормотворчества в сфере совместного ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответ­ствие с федеральными.

В свою очередь федеральный центр, определяя содержание федеральных за­конов, принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перерас­пределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к рас­ширению фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам оставалась небольшая часть возможных полномочий.

Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается в том, что регионы обладают конституционным правом на определенную часть пол­номочий в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения в том виде, как она оп­ределена в Конституции, исключительных прав. Однако реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами, с помощью кото­рых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практи-

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

ке этот баланс менялся в пользу федерального центра с передачей ему наиболее существенных полномочий в рамках совместного ведения.

Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией осуще­ствляется с помощью правовых актов разного типа.

• Конституция определяет общие рамки сферы полномочий центра и сфе­ры совместного ведения и постулирует либеральный принцип разграничения пол­номочий.

• Федеративный договор 1992 г. упоминается в Конституции как один из правовых актов, с помощью которого осуществляется разграничение полномочий. Однако он практически не используется в этом качестве. Федеративный договор принимался в период, когда "парад суверенитетов" еще не завершился, и потому содержал серьезные уступки регионам, особенно республикам. Однако по пере­ходным положениям Конституции 1993 г. в случае несоответствия положений Фе­деративного договора этой Конституции действуют положения Конституции. По­этому любые "отклонения" Федеративного договора от Конституции не имеют правовой силы.

• Индивидуальные договора о разграничении предметов ведения и полномочий являются еще одним возможным способом, определяя объем полномочий конк­ретного региона. С помощью таких договоров регионы могут получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения. Некоторые договора реально вторгались и в сферу компетенции центра, но позднее это стали толковать как не­допустимое нарушение Конституции, и федеральный центр настоял на приведе­нии всех договоров в соответствие с Конституцией.

• Федеральные законы могут конкретизировать полномочия центра и регио­нов в рамках сферы совместного ведения. При этом возникает коллизия, посколь­ку федеральные законы имеют силу на всей территории страны, в то время как до­говора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, относятся к конкретным субъектам федерации. После 1999—2000 гг. именно федеральные за­коны использовались как главная форма детализации полномочий центра и регио­нов в сфере совместного ведения (причем единая для всей территории), в то время как практика заключения индивидуальных договоров сведена к минимуму.

В России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в вопросах разграничения полномочий.

/. Принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра.

В соответствии со ст. 76, п. 1 Конституции федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения феде­рации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прин­цип прямого действия означает, что эти законы действуют на всей территории страны вне зависимости от того, принимаются ли в регионах какие-либо анало-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

гичные законы (региональные законы в этой ситуации не имеют никакой юриди­ческой силы).

2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам
совместного ведения.

Законы и иные нормативные акты, которые принимаются в регионах, не мо­гут противоречить федеральным законам, регулирующим сферу ведения федераль­ного центра и сферу совместного ведения. Конституция прямо говорит, что в слу­чае противоречия в данной ситуации действует федеральный закон.

3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро­
сам региональной компетенции.

Российское законодательство предусматривает, что по всем вопросам регио­нальной компетенции (которые определяются как все вопросы, которые не отно­сятся к сфере ведения федерального центра и сфере совместного ведения) регионы осуществляют собственное правовое регулирование. Более того, для этой ситуации предполагается верховенство регионального законодательства: в случае противоре­чия между федеральным законом и региональным нормативным актом действует нормативный акт субъекта федерации.

Специальное законодательство о разграничении полномочий формируется в России только с 1999 г. В июне 1999 г. был принят федеральный закон "О принци­пах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации". Этот закон интересен в частности тем, что в нем были введены общие принципы разграничения полномочий:

• принцип конституционности (соответствие всех нормативных актов по разграничению полномочий российской Конституции);

• принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов;

• принцип равноправия субъектов федерации при разграничении полно­мочий;

• принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов фе­дерации;

• принцип добровольности;

• принцип обеспеченности ресурсами (подразумевается, что предоставле­ние полномочий производится в том случае, если регион располагает ресурсами для реализации этих полномочий);

• принцип гласности.

В июле 2003 г. возникла новая правовая ситуация, поскольку вопросы раз­граничения полномочий с этого времени регулируются федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

¶ 6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (да­лее — закон "Об общих принципах..."). Прежний закон 1999 г. был отменен.

Действующее законодательство в еще более жесткой форме определяет вер­ховенство российской Конституции и федерального законодательства по вопросам разграничения полномочий.

Во-первых, закон фактически запрещает перераспределение полномочий между уровнями власти с помощью федеральных законов, договоров и соглаше­ний, не соответствующее нормам Конституции.

Во-вторых, ужесточено отношение к превентивному законодательству. Оно признается возможным, но после принятия соответствующего федерального закона о предметах совместного ведения регионы обязаны привести свои законы в соот­ветствие в течение трех месяцев.

6.5.2