Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.

Особенностью региональных законодательных собраний является отсутст­вие обязательного порядка исполнения депутатом своих полномочий на постоянной (профессиональной) основе. Это означает, что депутаты могут работать "по совмести­тельству", сохраняя за собой прежнее место работы. В Федеральном Собрании (Госдуме, а теперь и Совете Федерации) такое совмещение не допускается.

Решение о числе депутатов, работающих на постоянной основе, принима­ет сам регион. Обычно это число было небольшим, что объяснялось несколькими взаимосвязанными причинами:

• небольшое число политиков, готовых работать в региональном законода­тельном собрании на постоянной основе в связи с невысоким фактическим стату­сом этого органа власти;

• позиция губернаторов, которые привлекали для работы в законодатель­ном собрании влиятельных представителей местной элиты, не готовых расставаться со своими значимыми постами. Аналогичные интересы имеют бизнес-группы, де­ловая элита.

¹⁸ Выборы в округах могли срываться из-за недостаточной янки или в случае, если число голосов "против всех" оказалось больше, чем число голосов, поданных за каждого из кандидатов.

¶ 7.4 Законодательная (представительная) нласть в субъектах федерации

На постоянной основе в законодательном собрании всегда работает его председатель¹⁹. Иногда все остальные депутаты работают на непостоянной основе (такой порядок был принят в Еврейской АО). Хотя обычно на постоянной основе работают заместители председателя, некоторые руководители комитетов, реже — часть "простых" депутатов. Решение о том, кто конкретно работает на постоянной основе, принимается самим законодательным собранием, обычно — одновременно с выборами его руководящего состава.

Есть редкие ситуации, когда все депутаты работают на постоянной основе. Главным примером является Москва (другой пример — Корякский АО). В двухпа­латном парламенте Свердловской области областная дума, избираемая по партий­ным спискам, целиком работает на постоянной основе.

В республиках с двухпалатными парламентами применялся формат работы, характерный для российского парламента второй половины 1990-х гг.: нижняя пала­та, функционирующая на постоянной основе (в ней велась разработка законопроек­тов), и верхняя палата, работающая "по совместительству" и играющая роль "фильт­ра". Такая модель использовалась в Башкирии, Кабардино-Балкарии, Якутии.

Ограничительные цензы.

Главные ограничительные цензы, обязательные для всех регионов, связаны с принципом разделения властей. Чиновники, представляющие государственную исполнительную власть, не имеют права совмещать свою работу с депутатскими обязанностями. Ранее этот принцип использовался не во всех регионах. Распро­страненной была ситуация, когда главы районных администраций в период, ког­да их назначали губернаторы, одновременно являлись депутатами. Достаточно дол­го такое совмещение практиковалось в Татарстане. По федеральному закону 1999 г. оно невозможно, и если государственный чиновник избирается депутатом, он дол­жен покинуть свой прежний пост.

Также невозможно "двойное депутатство", когда депутат законодательного собрания является одновременно депутатом Госдумы или членом Совета Федера­ции, а также депутатом представительного органа местного самоуправления.

Сложная и конфликтная ситуация связана с правом муниципальных служа­щих на совмещение своих полномочий с депутатскими обязанностями. После выборов законодательных собраний первого созыва в их составе оказалось немало глав го­родских и районных администраций. Формирование в России выборных органов местного самоуправления и окончательное отделение местного самоуправления от государственной власти создали правовой прецедент. Одни регионы позволили главам местного самоуправления (которые возглавляют исполнительный орган

^ls Хотя и здесь было одно исключение. Так, спикером Палаты представителей — од­ной из палат Законодательного собрания Свердловской области работал В. Якимов, оста­вавшийся при этом мэром города Каменск-Уральский.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

местного самоуправления) избираться депутатами, другие такую возможность не предусмотрели. В Тверской области это привело к конфликтам уже после выборов, когда избранные депутатами главы районов продолжали совмещать две работы, а их избрание оспаривалось в судебном порядке.

Окончательно этот вопрос был решен после внесения поправок в федераль­ный закон. Эти поправки уже не позволяют главам местного самоуправления рабо­тать депутатами законодательных собраний (закон запрещает исполнение депутат­ских обязанностей выборным лицам местного самоуправления и другим работни­кам муниципальной службы).

7. Порядок досрочного прекращения полномочий.

Во-первых, законодательное собрание может быть распущено в соответст­вии с нормами федерального вмешательства (см. выше). Одним из поводов может стать двух- или трехкратное отклонение предложенного президентом кандидата на пост губернатора.

Во-вторых, правом на роспуск законодательного собрания обладает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для роспуска становится принятие законодательным собранием нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству или региональной конституции (уставу), что должно быть под­тверждено судом. В случае, если в течение шести месяцев законодательное соб­рание не устраняет противоречия, высшее должностное лицо может принять ре­шение о его роспуске.

8. Полномочия законодательного собрания.

Главные полномочия законодательного собрания связаны с осуществлением законодательного регулирования в рамках того объема полномочий, которым распола­гает регион (по предметам ведения регионов и по предметам совместного ведения в пределах полномочий региона). В компетенции законодательного собрания, в част­ности, находится принятие региональной конституции (устава) и поправок к ней.

Федеральное законодательство специально устанавливает основные вопро­сы, по которым принимаются региональные законы и постановления.

• Экономическая проблематика. Сюда относится утверждение регионально­го бюджета и отчета о его исполнении, утверждение программ социально-экономи­ческого развития, установление региональных налогов и сборов, утверждение бюд­жетов территориальных государственных внебюджетных фондов, установление по­рядка управления и распоряжения региональной государственной собственностью.

• Управленческие вопросы и назначение выборов. Законодательное собра­ние утверждает схему управления и структуру высшего исполнительного органа. Также оно устанавливает основы собственной организации и деятельности. В ком­петенции законодательного собрания находится определение порядка назначения и проведения всех выборов и референдумов регионального уровня (включая выбо­ры органов местного самоуправления). Законодательное собрание назначает выбо-

¶ 7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

ры высшего должностного лица (когда они проводились), депутатов законодатель­ного собрания, референдумы.

• Организация территории. Законодательное собрание устанавливает адми­нистративно-территориальное устройство региона и порядок его изменения. Также оно утверждает соглашение об изменении межрегиональных границ.

• Ратификация договоров. В компетенции законодательного собрания на­ходится принятие решений об утверждении заключения или расторжения догово­ров субъектов федерации. Также законодательное собрание одобряет проект дого­вора о разграничении полномочий.

С 2005 г. к полномочиям законодательного собрания относится утверждение кандидата в губернаторы, предложенного президентом. Чуть позже законодатель­ное собрание получило право участвовать в предварительном подборе кандидатуры: ее определяет партия, победившая на региональных выборах, кандидата которой должно поддержать большинство депутатов.

7.4.2

Разделение властей и система сдержек и противовесов в российских регионах

Отдельного рассмотрения требует ситуация с разделением властей в российских регионах и наличием там системы сдержек и противовесов. К середине 1990-х гг. оформилась тенденция моноцентризма региональной власти с явным доминиро­ванием исполнительной власти и персонификацией региональной власти фигурой губернатора. Институты парламентского контроля, которые действовали практиче­ски во всех регионах во времена советов, были отменены. На этапе принятия ре­гиональных уставов возникло большое разнообразие региональных ситуаций, ко­торые можно было классифицировать в категориях "сильной" или "слабой" зако­нодательной власти.

На уровне общефедеральных стандартов система сдержек и противовесов выглядит следующим образом.

• Глава исполнительной власти имеет право роспуска законодательного соб­рания. Также он прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая законы или налагая на них вето.

• Законодательное собрание может выразить вотум недоверия главе испол­нительной власти (но окончательное решение после изменения законодательства в конце 2004 г. принадлежит президенту). Именно оно разрабатывает нормативные акты, определяющие помимо прочего конкретные полномочия и структуру ис­полнительной власти (но все эти нормативные акты обязательно должны пройти

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

через подпись губернатора). Также законодательное собрание имеет контрольные функции, связанные с контролем за исполнением бюджета региона и внебюджет­ных фондов²¹, порядком управления региональной собственностью.

Регионы самостоятельно определяют такую важную функцию, как согласо­вание с законодательными собраниями назначений высокопоставленных чиновников из региональной исполнительной власти. Наличие такого согласования и его масштабы сильно различаются в регионах, определяя "силу" или "слабость" законодательно­го собрания. Наиболее распространена практика, когда с законодательным собра­нием согласовывается кандидатура первого заместителя губернатора или главы регионального правительства (что напоминает федеральную практику согласова­ния премьер-министра). Однако есть регионы, в которых губернатор ведет всю свою кадровую политику самостоятельно, и никаких согласований не предусмот­рено. Напротив, отдельные регионы предусмотрели согласование с законодатель­ными собраниями назначений большого числа чиновников, например всех замес­тителей губернатора.

В целом используемая в России модель организации региональной власти отличается явным доминированием исполнительной власти. Это доминирование подтверждается статусом главы исполнительной власти, который является высшим должностным лицом субъекта федерации. Сложившаяся в России практика факти­ческого губернаторского контроля за выборами законодательных собраний и за деятельностью этих собраний также не позволяет говорить о равновесном балансе ветвей власти.

7.5

Системы местной власти

Под местной властью следует понимать власть на субрегиональном уровне, который можно условно назвать местным уровнем власти. В российском случае это — власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением двух горо­дов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации. Также возможна организация местной власти на уровне внутригородских районов.

Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть не обязательно строится по принципам самоуправления, она может быть и частью

²⁰ Законодательное собрание может преодолеть губернаторское вето двумя третями
голосов.

²¹ С этой целью региональный парламент может создать контрольно-счетную пала­
ту, подобно тому, как на федеральном уровне действует Счетная палата.

¶ 7.5 Системы местной власти

государственной власти, выстроенной по вертикали. В российских условиях следу­ет различать местную государственную власть и местное самоуправление¹¹.

7.5.1

Конституционные принципы организации местного самоуправления

Местному самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и целая восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации ме­стного самоуправления.

• Организация местного самоуправления для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

• Территориальный формат местного самоуправления, привязанный к насе­ленным пунктам и их объединениям. Как гласит Конституция, "местное самоуправ­ление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".

• Организационное отделение местного самоуправления от государственной власти. Согласно Конституции, "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

• Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. В частности, по Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и др. Население самостоятельно определяет структуру ор­ганов местного самоуправления.

• Выборность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией, "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ст. 130, п. 2). Изменение границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.

• Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий в соответствии с законом.

Заслуживает внимания определение местного самоуправления, которое дает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 г. Согласно этому закону, "местное

²² По проблематике развития местного самоуправления в современной России см.: |Гельман, 1997; Местное самоуправление п современной России..., 1998; Местное самоуп­равление: теория и практика, 19981 и др.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орга­ны местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

7.5.2

Формирование местного самоуправления в современной России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни го­сударственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, город­ские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправле­нии начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О ме­стном самоуправлении в Российской Федерации".

После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется но­вая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регио­нов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнитель­ной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами ре­гиональных администраций. Исключение составляли главы региональных адми­нистративных центров, которых назначал президент России, так же как и губер­наторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного само­управления от государственной власти. По сути, главы районных и городских ад­министраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ас­социируемые с выборными представительными органами местного самоуправле­ния. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных насе­ленных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного само­управления (пример Владивостока).

¶ 7.5 Системы местной власти

2. Переходный период 1993—1996 гг.

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государ­ственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил обще­федеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был при­нят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Снача­ла это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выбор­ных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов од­новременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996—2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципаль­ное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали го­ворить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновид­ность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия между ре­гионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организа­ции местного самоуправления.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.

• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Неко­торые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в насе­ленных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдель­ных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали все­народными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами пред­ставительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при со­хранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели ме­стного самоуправления.

• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные об­разования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные вы­боры глав администраций.

• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные райо­ны. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была со­хранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Кур­ской, Новосибирской и Тюменской областях.

• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всена­родные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных адми­нистраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохра­нить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контро­лировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орлов­ской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых респуб­ликах. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.

¶ 7.5 Системы местной власти

• "Республиканская" модель. В ряде республик местное самоуправление действовало в очень ограниченных рамках. В лучшем случае проводились выборы представительных органов местного самоуправления. В реальности сохранялась внутрирегиональная властная вертикаль: все главы районных и городских админи­страций назначались президентами республик. Такая ситуация отмечалась в Баш­кирии, Татарстане и др.

Главные тенденции того периода были связаны с уменьшением числа регио­нов, использующих либеральную модель в пользу моделей ограниченной выборно­сти. Например, в Брянской области шло постепенное изменение формата местных выборов, когда избираться стали только представительные органы местного само­управления. Отмечался и отказ от двухуровневых моделей местного самоуправления с переходом к назначению глав администраций одного из уровней. Например, во Владимирской области развивался процесс лишения отдельных городов и поселков статуса муниципальных образований с переходом к назначению местных глав (субъ­ектами местного самоуправления остались города областного подчинения и районы).

Наибольшее влияние на развитие региональных моделей местного само­управления оказала политика органов региональной государственной власти и прежде всего — губернаторов. Политика многих губернаторов заключалась в огра­ничении фактической самостоятельности органов местного самоуправления и со­кращении числа ситуаций, связанных с прямыми выборами местных глав.

Модель местного самоуправления, с учетом федерального закона, опреде­лялась на уровне регионального законодательства, создавая определенный формат для муниципальных образований. При этом не обязательно использовался единый общерегиональный формат. Муниципальные образования, принимая свои уставы, могли предусмотреть различные способы формирования своих органов власти. На­пример, в Смоленской области часть глав районных администраций избиралась народом, часть — местными представительными органами, а некоторые назнача­лись по контракту.

4. Период после 2003 г.

Этот период связан с принятием в сентябре 2003 г. нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (он целиком вступит в силу с 1 января 2009 г.).

Федеральный закон 2003 г. провел кардинальную регламентацию организации местного самоуправления в России. Это минимизировало возможные региональные вариации по типу региональных моделей, сложившихся после принятия закона 1995 г.

7.5.3

Территориальный формат местного самоуправления

Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• поселения, которые делятся на городские и сельские;

• муниципальные районы (они включают поселения и расположенные меж­ду ними межселенные территории);

• городские округа;

• внутригородские территории в городах федерального значения.
Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на

уровне поселений.

Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов²³. Существует раз­личие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении.

Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численно­стью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью насе­ления устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.

Наряду с параметрами плотности населения²⁴ используются параметры до­ступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунк­тов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населен­ных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются посе­лениями, но и не входят в состав других поселений²⁴.

Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключени­ем городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегио­нальном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы²⁶, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).

На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа му­ниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь де-

^ю Аналогично в советское время сельсовет, являвшийся низовой ячейкой местной власти и субрегионального АТД, мог включать несколько сел и деревень, занимая, таким образом, определенную значимую площадь.

²⁴ Низкой считается плотность населения, которая в три и более раза ниже средней для России плотности сельского населения. Соответственно высокая плотность в три раза выше среднероссийской.

^и Для этого решение должен принять сход граждан данного населенного пункта.

²⁶ Для нарезки муниципальных районов существуют свои ограничения. Предполага­ется, что административный центр района должен находиться в пределах транспортной до­ступности для всех поселений в течение рабочего дня. Однако дня труднодоступных местно­стей и территорий с низкой плотностью населения это правило может не использоваться.

¶ 7.5 Системы местной власти

лятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.

Городские округа являются аналогом прежних городов регионального под­чинения. Первые версии закона предполагали установление определенных стати­стических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании город­ских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некото­рых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административ­но-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального зна­чения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "един­ство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муници­пальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения насе­ления. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городско­го хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения огра­ничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.

В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных об­разований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г.

7.5.4

Формирование органов местного самоуправления

Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальным образова­ниям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного самоуправления.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• Должности главы муниципального образования и главы администрации могут занимать разные люди.

• Глава представительного органа местного самоуправления не может одно­временно быть главой администрации²⁷.

• Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава (в по­следнем случае он может быть только председателем представительного органа местного самоуправления и не может быть главой администрации).

• Главой администрации может быть глава муниципального образования (не являющийся при этом главой представительного органа местного самоуправ­ления) или лицо, назначаемое по контракту.

Этим обусловлены наиболее типичные модели формирования местной власти.

1. Выборный глава муниципального образования (он же — глава администра­ции). В этом случае народ избирает главу муниципального образования и предста­вительный орган местного самоуправления²⁸. Глава местного самоуправления од­новременно является главой местной администрации. Эта модель является наибо­лее распространенной.

2. Глава муниципального образования —- председатель представительного орга­на местного самоуправления (избранный народом или депутатами). Глава админист­рации в таком случае — отдельная должность, он избирается представительным органом местного самоуправления или назначается им по контракту. Этот вари­ант рассматривался как предпочтительный с точки зрения сторонников укрепле­ния властной вертикали в центре и регионах. Однако провести его повсеместное внедрение не удалось.

В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представи­тельного органа местного самоуправления: в него входят представители органов ме­стного самоуправления поселений. В этом случае глава представительного органа обязательно избирается депутатами.

В целом по ситуации на середину 2005 г. прямые выборы муниципальных глав были предусмотрены в 80% муниципальных образований, т.е. изменили схему немногие регионы и в немногих случаях, касающихся обычно крупных городов. Прямые выборы депутатов предусмотрены в 99,11% муниципальных образований, делегирование депутатов муниципальных районных собраний от поселений — толь­ко в 0,3% случаев, еще в 0,5% случаев выборы проводятся на сходах граждан.

²⁷ Ранее на практике было широко распространено совмещение этих постов. Поэто­му полного разделения ветвей власти на муниципальном уровне часто не наблюдалось.

²¹¹ В населенных пунктах, насчитывающих менее 100 жителей, представительный ор­ган местного самоуправления может функционировать по правилам прямой демократии, представляя собой сход граждан.

¶ 7.5 Системы местной власти

7.5.5

Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления