Принцип разграничения полномочий.

Предметы ведения и полномочия (компетенция) делятся в России, как и в лю­бом федеративном государстве, между федеральным и региональным уровнями власти.

7. Принцип автономии региональной и местной власти.

Этот принцип предполагает, что в рамках своих полномочий региональная и местная власть обладают самостоятельностью. Местное самоуправление при этом отделено от государственной власти. Региональная власть является государствен­ной властью второго уровня, действующей в рамках единой системы государствен­ной власти и пользующейся своими полномочиями, установленными в соответст­вии с моделью разграничения полномочий.

Конституционные принципы региональной политики в России в целом со­ответствуют нормам федеративного государства, отличающегося достаточно высо­кой децентрализацией и одновременно ясно определенной иерархией уровней вла­сти и отсутствием "двойного" суверенитета.

Регулирование вопросов региональной политики осуществляется в России с помощью различных нормативных актов.

/. Федеральные конституционные законы и федеральные законы.

С помощью этих законов могут быть конкретизированы отдельные вопросы региональной политики, определены ее институты и механизмы, уточнены полно­мочия центра и регионов.

Федеральные законы принимаются непосредственно по вопросам регио­нальной политики или осуществляют ее косвенное регулирование.

Примерами законов, непосредственно регулирующих отношения "центр — регионы", можно, например, считать федеральный конституционный закон "О по-

¶16 Зак. 624

¶481

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношении "центр — регионы " в современной России

рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъ­екта Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", фе­деральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб­рания Российской Федерации", федеральный закон "Об общих принципах органи­зации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Рос­сийской Федерации".

В процессе обсуждения в Госдуме на протяжении ряда лет находились феде­ральные законы "О государственном регулировании регионального развития", "О фе­деральных целевых программах регионального развития", "Об основах федераль­ной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации".

Также в России принимались индивидуальные законы, касающиеся отдель­ных субъектов федерации, например, федеральный закон "Об особой экономи­ческой зоне в Калининградской области" и федеральный закон "Об особой та­моженной зоне в Магаданской области".

Косвенное регулирование региональной политики осуществляется законами, которые определяют деятельность органов власти, имеющих региональные пред­ставительства, или экономическую систему (неизбежно включающую подсистему отношений "центр — регионы"). 2. Указы президента.

С помощью своих указов президент может определять направления регио­нальной политики (как части внутренней политики), создавать в рамках своих полномочий новые политические институты и принимать кадровые решения.

Важным примером служит указ президента "Об основных положениях ре­гиональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. Этот указ впервые в российской правовой практике ввел понятие "региональная политика", опреде­лил ее основные цели и направления. Этот указ уже не определяет развитие регио­нальной политики в России на данном этапе. Но его основные позиции следует привести, чтобы дать представление о том понимании региональной политики, ко­торое сложилось в стране к 1996 г.

В соответствии с этим указом "под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации".

В указе говорится, что "основными целями региональной политики в Рос­сийской Федерации являются:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных ос­нов федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического про­странства;

¶ 6.1

Правовые основы региональной политики в России

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социаль­ной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конститу­цией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация послед­ствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей ре­гионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления".

Президентский указ от 3 июня 1996 г. определил классификацию направле­ний региональной политики, к которым были отнесены:

• региональная экономическая политика;

• региональная социальная политика;

• региональная политика в сфере занятости, региональная политика в сфе­ре обеспечения экологической безопасности;

• региональные аспекты национально-этнических отношений.
Очевидно, что региональная политика понималась на том этапе преимуще­
ственно в контексте социально-экономических отношений.

Президентские указы использовались для создания и реформирования по­литических институтов, действующих при президенте. Примерами могут служить указы "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в феде­ральном округе" и "О Государственном Совете Российской Федерации".

С помощью президентских указов проводятся важные кадровые назначе­ния в регионах (полномочные представители президента в федеральных округах, руководители главных управлений внутренних дел в субъектах федерации и др.).

Посредством указа президент может обозначить необходимость принятия ад­ресных решений, посвященных вопросам развития тех или иных территорий, в целом — определить какое-либо важное направление в развитии региональной политики, являющееся руководством к действию для других органов власти.

3. Решения (распоряжения, постановления) федерального правительства.
Правительство в рамках своих полномочий также может принимать важные

решения в сфере региональной политики. В основном они относятся к регио­нальной экономической политике. Возможно, например, принятие правительст­вом решений о выделении адресной финансово-экономической помощи тем или иным регионам.

4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре­
гионами.

¶ 16*

¶

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Конституция России предполагает разграничение полномочий с помощью собственно конституции, Федеративного договора, федеральных законов, а так­же индивидуальных договоров (см. ниже).

6.2

Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы"

Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы" не является моно­литным образованием, что всегда нужно учитывать при анализе региональной по­литики. Отсутствие абсолютного единства определяется двумя факторами.

1. Функциональная дифференциация процессов и форм принятия решений в сфере региональной политики между различными властными органами общена­ционального уровня. В некоторых случаях это может приводить к конфликтам между этими органами власти по поводу тех или иных решений в области региональной политики.

2. Лоббистская деятельность и конкуренция групп влияния общефедераль­ного уровня или регионального происхождения, влияющая на процесс принятия ре­шений.

Федеральный центр представляет собой неоднородную подсистему в отноше­ниях "центр — регионы". В этой подсистеме целесообразно выделить отдельные структурные элементы, проанализировав их роли и функции.

6.2.1

Президент России

Важнейшим институтом общефедералъного уровня, определяющим баланс отноше­ний "центр — регионы" и тенденции в его изменении, является институт президента России.

В соответствии со ст. 80, п. 3 российской Конституции "Президент Россий­ской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами определяет основные направления внутренней и внешней по­литики государства".

Региональная политика является одним из направлений внутренней поли­тики. Соответственно, определение основных направлений региональной политики можно считать функцией президента в стране в системе "центр — регионы". Пре­зидент принимает принципиальные решения о курсе и идеологии в региональной

¶ 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "

политике, об изменениях баланса сил в сторону централизации или, наоборот, де­централизации, создании новых политических институтов, внесении поправок в федеральное законодательство и др.

Следует помнить, что президент является субъектом законодательной ини­циативы и имеет право вносить законопроекты в российский парламент. Эти зако­нопроекты могут относиться к любым аспектам региональной политики. Таким пу­тем президент может инициировать самые глубокие и разноплановые изменения, разумеется, соответствующие конституции и имеющие шансы на прохождение че­рез парламент. Деятельность президента в области региональной политики не сво­дится, таким образом, к его "указному праву", имеющему ограниченную сферу при­менения, в отличие от федеральных законов.

Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, определяющие его влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональ­ном уровне важнейшим институтом президентского влияния являются полномоч­ные представители президента (с 1991 г. в субъектах федерации, с 2000 г. — в феде­ральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют контрольные функции в его интересах и исходя из поставленных им задач.

В российской практике президент непосредственно курирует силовой блок в правительстве, а через него — влияет на территориальные подразделения сило­вых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей регио­нальных управлений внутренних дел производится самим президентом.

Ключевой, хотя формально вспомогательной структурой, которая содействует президенту в вопросах региональной политики, является администрация президента. В российских условиях администрация президента превратилась в мощный центр принятия политических решений в сфере региональной политики (подготовка пре­зидентских решений, кадровая политика президента, принятие решений по под­держке кандидатов и партий на региональных выборах и при назначениях регио­нальных чиновников и т.п.). Значительная часть этих решений относилась к теку­щей политике, нередко в российской практике она имела теневой характер и не была формализована в виде тех или иных нормативных актов (например, решения о поддержке кандидатов на выборах).

На разных этапах в новейшей российской истории складывались ситуации, когда в администрации президента шла острая теневая борьба между группами влия­ния за принятие тех или иных решений (реальная структура президентской адми­нистрации носила сложный характер и предполагала ее формирование по принципу раздела сфер влияния между группами интересов и острой лоббистской борьбы). Возникали ситуации, когда ключевые решения теневого характера принимались в самой администрации президента и ей же осуществлялись при лояльном отноше­нии самого президента к такой практике (например, в отношении позиции центра на региональных выборах).

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной России

Специализированной структурой президентской администрации, которая за­нималась вопросами отношений "центр — регионы", долгое время являлось терри­ториальное управление (также называлось главным территориальным управлением). Эта структура прекратила существование во время административной реформы 2004 г., когда было создано единое главное управление внутренней политики.

Кроме того, российские президенты активно используют институт своих со­ветников и помощников. В их числе, как правило, есть советники (помощники) по вопросам региональной политики.

6.2.2

Правительство России

Еще одним элементом в подсистеме федерального центра является федеральное правительство. Если не считать силовой блок правительства, работающий под конт­ролем президента, правительство играет огромную роль в разработке и реализации региональной экономической политики. Согласно конституции, правительство обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью, обеспечивает проведение политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др. (ст. 114 российской Конституции). Все эти консти­туционные полномочия содержат региональную проекцию и потому имеют самое непосредственное отношение к региональной политике.

Как и в случае с президентом, правительство действует двумя способами:

• принятие собственных нормативных актов в рамках полномочий;

• использование права законодательной инициативы и лоббирование зако­нопроектов в парламенте.

Важнейшим примером законопроекта, который разрабатывается правитель­ством, является федеральный бюджет. Этот документ должен быть принят парла­ментом в форме федерального закона, после чего правительство на протяжении го­да занимается его исполнением. Аналогично, правительство вправе разрабатывать другие законопроекты, определяющие основы экономической политики (например, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс), ее частные аспекты или развитие отдель­ных территорий.

Любые решения правительства или его законодательные инициативы могут рассматриваться с точки зрения влияния на отношения "центр — регионы". Они всегда ведут к определенному перераспределению ресурсной базы между центром И регионами в целом и между отдельными субъектами федерации в частности, могут трактоваться с точки зрения выгоды тех или иных управленческих уровней или регионов. Изменения в объеме и структуре ресурсной базы непосредственно влия-

¶ 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "

ют на политическую стабильность в регионах, позиции региональных элит, опре­деляют пространство для маневра региональной власти, ее возможности и уровень реальной автономии.

В структуре российского правительства на разных этапах выделялись спе­циализированные структуры, отвечающие за региональную политику. История Рос­сии и отечественного федерализма сложилась таким образом, что региональная и на­циональная политика составляли, по сути, единое целое. Вспомним, что одним из первых ведомств, созданных при советской власти, был Наркомнац, активно участ­вовавший в разработке основ национально-территориальной автономии. В советское время в структуре правительства обязательно существовал Государственный комитет по делам национальностей (Госкомнац).

В постсоветский период данное направление было сохранено и видоизмене­но в контексте развития новых федеративных отношений. Как правило, в структуре правительства существовало министерство по делам федерации и национальностей (названия могли немного корректироваться, но были близки к приведенному выше). При премьер-министре Е. Примакове в 1998 г. впервые в истории в структуре пра­вительства было создано специализированное министерство по региональной по­литике, которое было отделено от министерства по делам национальностей. Однако с уходом Е. Примакова национальная и региональная политика вновь были объе­динены в рамках одного ведомства.

Реальная ситуация, однако, сложилась таким образом, что главное влияние на региональную политику оказывали не специализированные ведомства, на долю которых обычно оставалась только разработка концептуальных основ. Формирова­лось отношение к этим ведомствам как к слабым звеньям в правительственной структуре, не влияющим на процесс принятия решений (в особенности это отно­силось к региональной политике). Так, министерство, ведавшее вопросами нацио­нальной и региональной политики, было ликвидировано в октябре 2001 г. в про­цессе очередной реорганизации. В декабре 2001 г. был назначен министр без порт­феля В. Зорин, ведавший национальными вопросами, но при реформе правитель­ства 2004 г. его должность также была ликвидирована. Осенью 2004 г. в структуре российского правительства было создано министерство регионального развития. Первым министром стал В. Яковлев, бывший губернатор Санкт-Петербурга и пол­номочный представитель президента в Южном федеральном округе.

Однако ключевую роль в проведении региональной политики играют ос­новные министерства из экономического блока, имеющие непосредственное отно­шение к распоряжению государственными финансами и иными ресурсами. Мини­стерство финансов и министерство экономического развития и торговли на прак­тике являются ведущими разработчиками и проводниками региональной экономи­ческой политики, вместе с некоторыми другими министерствами и ведомствами.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.2.3

Роль Федерального Собрания

Двухпалатное Федеральное Собрание занимается разработкой и принятием зако­нов, которые в числе прочего относятся к сфере региональной политики. Поэтому его роль в региональной политике также является ключевой.

В Государственной Думе и Совете Федерации существуют специализиро­ванные структуры, занимающиеся вопросами региональной политики (разработка и обсуждение законопроектов, проведение предварительного обсуждения законопро­ектов и инициатив на парламентских слушаниях и "круглых столах", лоббирование законопроектов в процессе их принятия, консультации с иными заинтересован­ными структурами и т.п.). В Госдуме эту роль играют комитет по делам федерации и региональной политике, комитет по вопросам местного самоуправления, коми­тет по проблемам Севера и Дальнего Востока, отчасти — комитет по делам на­циональностей. В Совете Федерации существуют комитет по делам федерации и региональной политике, комитет по вопросам местного самоуправления, коми­тет по делам Севера и малочисленных народов.

В российской практике правом законодательной инициативы в области ре­гиональной политики активно пользуются президент и правительство. Все основные инициативы, направленные на изменения баланса отношений "центр — регионы", были инициированы именно этими структурами. В этой связи реальную политиче­скую роль парламента в сфере региональной политики принято считать несколько вторичной (особенно с учетом высокого неформального контроля за депутатским корпусом со стороны администрации президента и укрепления позиций "партии власти" в парламенте). Как правило, она сводится к некоторой корректировке за­конопроектов, предлагаемых президентом и правительством¹, и их принятию. В то же время известны случаи, когда принятые Госдумой законы не были одобрены Советом Федерации или когда президент налагал на них вето.

Функции Федерального Собрания в сфере региональной политики, связан­ные с законотворчеством, принято рассматривать в рамках сложившейся в России в 1990-е гг. системы разделения властей. Эта система предполагала фактическое доминирование президента и исполнительной власти и подчиненную роль пар­ламента (отсюда его функция корректировки "президентских" и "правительствен­ных" законопроектов). Однако она не исключает самостоятельную разработку за­конопроектов в парламенте, также как и появление альтернативных инициатив в

¹ Как праиило, и соответствии с практикой начала 2000-х гг. корректировка прово­дилась в сторону некоторого смягчения, в то время как законопроекты, предлагаемые пре­зидентом и правительством, предполагали больший уровень централизации в том или ином аспекте.

¶ 6.2 Федеральный центр как субъект отношений "центр — регионы "

в оппозиционных фракциях. При этом такие законопроекты могут не пройти "фильтры" Совета Федерации и президента.

6.2.4

Роль Конституционного суда

Еще одной важной структурой в федеральном центре является Конституционный суд. Он выполняет функцию верховного арбитра, проверяющего соответствие кон­ституции (а значит, и конституционным принципам российского федерализма) нор­мативных актов, принимаемых любыми органами власти.

Во-первых, Конституционный суд принимает решения о соответствии рос­сийской Конституции (ст. 125, п. 2 российской Конституции):

• федеральных законов и иных нормативных актов, принимаемых феде­ральными властными органами (в том числе в сфере региональной политики);

• региональных законов и иных нормативных актов;

• договоров между центром и регионами и между самими регионами.
Во-вторых, Конституционный суд разрешает споры о компетенции (ст. 125, п. 3):

• между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• между высшими государственными органами субъектов Российской Фе­дерации.

Для того чтобы Конституционный суд приступил к решению того или иного вопроса, в него должен поступить запрос. Правом подачи запроса в Конституцион­ный суд обладают президент. Совет Федерации и Государственная Дума в целом, группы депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, насчиты­вающие одну пятую от их общего состава, правительство, Верховный суд Россий­ской Федерации, Высший арбитражный суд, органы законодательной и исполни­тельной власти субъектов федерации.

При этом возможна ситуация, когда Конституционный суд по тем или иным причинам отказывается рассматривать запрос.

Решение Конституционного суда имеет самое принципиальное значение для системы "центр — регионы". В соответствии со ст. 125, п. 6 Конституции, "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу".

Изучая роль Конституционного суда в системе "центр — регионы", необ­ходимо иметь в виду, что рассмотрение запросов может быть весьма длительным процессом. Но в случае принятия четкого решения ответ на запрос может оказать большое влияние на дальнейшее развитие этой системы.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

6.2.5