Заглавная страница Избранные статьи Случайная статья Познавательные статьи Новые добавления Обратная связь КАТЕГОРИИ: АрхеологияБиология Генетика География Информатика История Логика Маркетинг Математика Менеджмент Механика Педагогика Религия Социология Технологии Физика Философия Финансы Химия Экология ТОП 10 на сайте Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрацииТехника нижней прямой подачи мяча. Франко-прусская война (причины и последствия) Организация работы процедурного кабинета Смысловое и механическое запоминание, их место и роль в усвоении знаний Коммуникативные барьеры и пути их преодоления Обработка изделий медицинского назначения многократного применения Образцы текста публицистического стиля Четыре типа изменения баланса Задачи с ответами для Всероссийской олимпиады по праву Мы поможем в написании ваших работ! ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?
Влияние общества на человека
Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации Практические работы по географии для 6 класса Организация работы процедурного кабинета Изменения в неживой природе осенью Уборка процедурного кабинета Сольфеджио. Все правила по сольфеджио Балочные системы. Определение реакций опор и моментов защемления |
Александр III: новая частичная централизация
В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи региональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали усиленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проекцию в региональной политике. Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управления нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраинных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Туркестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с оговорками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвычайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимости особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" [Ерошкин, 1968, с. 231]. Режим усиленной охраны дает региональному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные организации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям. Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена выборность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Александре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дворянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутренних дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор
¶1 2 Зак. 624 ¶353 ¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут инициировать их смещение с должности. Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в лице подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян административные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский начальник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходованием мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян. Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения крестьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных выборных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одновременно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции). При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сельские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские старосты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должностные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и волостной суд.
В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства лишились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просуществовало семь лет. В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только председателя управы, но и ее членов. В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в региональной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В ре- ¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых зультате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три категории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являющиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен. В результате доля дворян в уездных земских собраниях превысила половину, увеличившись с 42,4% в 1864 г. до 55,2% в 1890 г. В губернских земских собраниях дворяне изначально имели подавляющее преимущество и теперь еще больше увеличили отрыв — с 81,9% до 89,5% соответственно [Ерошкин, 1968, с. 239]. В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губернском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристократии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам. 4.2.10 Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы" В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести ограничения на деятельность земств, включить их в централизованную государственную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консолидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Земства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добиваются права на законодательную деятельность.
Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципиальных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пытается его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия. Вскоре после вступления на престол 17 января 1895 г. царь назвал пожелания об участии земства в делах внутреннего управления бессмысленными мечтаниями. Примечательным документом стала выпущенная в 1899 г. графом Витте записка "Самодержавие и земство". В этом документе земство прямо называлось не- ¶ 12* ¶355 ¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы пригодным средством управления. По мнению Витте, отражавшему точку зрения правительственных кругов и в целом позицию центра, система местного управления должна быть однородна с общим политическим строем государства. В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих политику ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уездные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор статистических сведений о земельных имуществах. В 1904 г. центр показывает свою власть, проведя ревизию земств в четырех губерниях. По итогам ревизии в Тверской области были проведены кадровые чистки. По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Однако полномочия этих земств были изначально урезаны. Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает развиваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране (см., например: [Ольденбург, 1991]). Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. Ответ Николая II на их требования был позитивным и неконкретным одновременно: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства". Действия и выступления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился развивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертывание. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй земский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских начальников.
В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непосредственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В результате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губернские земские собрания получили право делегировать по одному своему представителю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправления в общегосударственных политических структурах. ¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкуренцию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернатора. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частности, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Примечательна реакция революционеров на действия центра по консолидации властных полномочий на местах в руках губернатора: В.И. Ленин считал российского губернатора "настоящим сатрапом". В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпускать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в качестве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестьянам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким образом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Александра II. Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" решение Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уездные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать мировых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение председателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, институт земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.
Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государственными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает проводить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присвоил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал манифест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый царский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия практически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий находилась Польша. На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движений, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях ¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы " получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляются уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитимность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными политическими и региональными вызовами. В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отмечается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений. 4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период 4.3.1
|
|||||||||
Последнее изменение этой страницы: 2017-01-25; просмотров: 262; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы! infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 3.133.141.6 (0.017 с.) |