Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)

Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр прово­дил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправ­ление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимо-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

сти от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятель­ность. Типичным окончанием царского наказа воеводе было следующее: "Делать по ему наказу и смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как будет приго­же и как Бог вразумит" [Шмурло, 1999, с. 381].

Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принци­пиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:

• создание регулярного административно-территориального деления;

• создание в регионе подконтрольной центру администрации;

• отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);

• отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).

Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений "центр — регионы" и направления региональной политики имперской власти [Медушевский, 1990].

Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г.'⁹ Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губерний яви­лось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.

Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних ру­ках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что опре­делило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентиро­ванной системой воеводских правлений [Институт губернатора..., 1997]. Одновре­менно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически сов­пало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, по­скольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.

Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбаланси­рованной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по опреде­лению институтом централизованного управления, институт губернатора был

Подробное исследование эволюции АТД в России см.: |Тархов, 20011.

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.

В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование бо­лее жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были на­значены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернато­ры, выполнявшие функции военного управления.

В России появляется не просто институт губернатора, но институт регио­нальной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управ­ление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.

В соответствии с моделью баланса центральных и региональных интересов региональные начальники представляются чиновниками, ответственными за поло­жение дел в своем регионе и использующими свою личную инициативу для улуч­шения этого положения. Интересен наказ воеводам, вышедший в 1719 г. (воеводы на том этапе управляли провинциями — частями губерний). В этом наказе воево­дам дается поручение заниматься распространением просвещения, развитием про­мышленности, торговли, науки, медицинских, благотворительных заведений.

Институт губернатора (равно как и воеводы в провинции) в петровской мо­дели региональной политики предусматривал не просто централизованное управ­ление, но и его дополнение функциями регионального развития в региональных интересах (которые соответствовали и общегосударственному интересу, поскольку речь шла об инновационном развитии страны в логике петровских реформ).

Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое само­управление на местах, то частично его свертывает.

Главным институтом регионального самоуправления (в указанном понима­нии) становится участие региональной элиты в работе судебной власти и админи­страции, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской мо­дели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комисса­ров [Ерошкин, 1968].

Первая попытка введения элементов дворянского самоуправления на местах предпринята еще в 1702 г. одновременно с отменой губных старост. Их дела были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без учета мнения которых воевода не мог принимать свои решения. Повторный указ по этому поводу вы-

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

шел в 1705 г. Однако эта попытка оказалась слишком слабой и не была реализована на местах в силу незаинтересованности воевод.

После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфе­ре самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях адми­нистративно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообраз­ности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консо­лидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.

Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов — выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали началь­никами долей.

Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбира­ли только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. По петровскому указу губернатор должен был вести себя с ландратами "не яко властитель, а яко президент" (т.е. председатель). Однако, как уже говорилось, эксперименты Рома­новых в области самоуправления всегда были неуверенными. Проработав всего не­сколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был вос­создан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губер­нии и входящие в их состав провинции).

Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично админи­стративной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского са­моуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отме­ной ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ланд­рихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Выборные ландрихтеры занимались су­дом на местах, который был временно изъят у губернаторов и воевод. Однако ин­ститут ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.

В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, кото­рый оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетен­цию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (по­душная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне проис­ходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комисса­ры выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистрик­тов) — ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.

Примечательна неустойчивость губернского административно-территори­ального деления, поскольку оно тоже носит экспериментальный характер. Создав ограниченное число очень крупных губерний, центр сталкивается с проблемой не­возможности эффективного управления внутри каждой такой губернии. Поэтому уже при Петре I проводится частичное разукрупнение губерний через создание сначала долей, а затем провинций. В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернато­ров и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.

Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского само­управления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реаль­ная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональ­ной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.

Заметим, что в ситуации с городским самоуправлением, да и региональной политикой в целом, в России часто проявлялось структурирование территории не только на отдельные ареалы, но и на узловые районы с их внутренними противоре­чиями и различиями "центр — периферия". Возникали ситуации, когда одни орга­ны власти имели юрисдикцию только на территории городов, а другие — на терри­тории прилегающей периферии (уезд за вычетом города и т.п.).

Реформа городского самоуправления проведена Петром I задолго до всех прочих реформ в области региональной политики и вообще одной из первых. Пер­вым институтом городского самоуправления в соответствии с петровской рефор­мой стал институт выборных бурмистров и земских изб. В 1699 гг. посадские люди (т.е. горожане) были изъяты из ведения воевод и московских приказов. В качестве института самоуправления в городах создали земские, или бурмистерские, избы. Бурмистры избирались элитными группами городского населения (купцы, ремес­ленники, мелкие торговцы) и поочередно занимали пост президента — главы го­родского самоуправления.

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

Компетенция земских изб включала местные вопросы городского торгово-промышленного класса, прежде всего сбор налогов и ведение дел (повинностей). Центр сразу взял на себя функцию контроля за городским самоуправлением. Для этого в Москве была создана головная Бурмистерская палата (с 1700 г. — Ратуша) со своим президентом и 12 бурмистрами. Эта структура занималась общей коорди­нацией городских земских изб. Она играла роль центрального финансового учреж­дения и одновременно занималась вопросами московского посада.

Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. На следующем шаге, после созда­ния губерний земские избы потеряли во влиянии и превратились в фактически под­чиненные губернаторам финансовые канцелярии. Центральная Ратуша стала лишь региональным московским учреждением.

Центральная власть решила заново провести эксперимент, и с 1720—1724 гг. начинается история нового городского института — магистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти долж­ности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию маги­стратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судеб­ные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и ману­фактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.

Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге,²⁰ Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструк-циями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами администра­тивно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию город­ских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов [Ерошкин, 1968, с. 93]. Члены Главного магистрата назначались царем.

Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отноше­ний "центр — регионы" в связи с учреждением новых политических институтов.

• С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации че­рез ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональ­ных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в

²⁰ Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного тер­риториального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Пе­тербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

¶ 4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с соз­данием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии — провинции".

• С другой стороны, Петр 1 активно, хотя и не вполне последовательно со­
действовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того
времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централи­
зованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное раз­
витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в
административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наибо­
лее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровне —
в округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).

На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собствен­но русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально назы­ваться империей. Расширение территории с этого момента становится менее мас­штабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конф­ликтный характер.

Главной тенденцией XVIII—XIX вв. становится расширение Российского государства:

• на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель;

• на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в При­черноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Имперская модель расширения российской территории означает:

• вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к рос­ту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внеш­ними центрами силы;

• новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с при­соединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.

Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержа­нию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количест­вом внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между "мягкими" и "жесткими" сце­нариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманент­ную нестабильность в системе.

В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и прак­тически любая русская модель региональной политики (а также как практически

¶ Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те вре­мена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтий­ские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохра­нены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ланд-штадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на ос­новной территории России.

В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, на­правленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреж­дение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.

4.2.3