Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти

Третьим направлением территориально-политического контроля является создание специальных институтов централизованного контроля и санкций в отношении ре­гиональной власти. В государствах, использующих централизованную модель регио­нального управления, данная проблема решается проще всего. Поскольку центр назначает региональных чиновников, постольку он может отстранить от должности тех, кто не справляется с поставленными задачами в соответствии с формализо­ванными на уровне законодательства или неформальными критериями.

Наибольшую проблему представляет формирование этой системы в федера­тивном государстве, где на региональном уровне действует выборная власть, отож­дествляемая с реализацией региональных интересов и самоуправлением. Необхо­димость решения общенациональных задач и поддержания политической стабиль­ности требует создания институтов, позволяющих контролировать региональную власть и применять санкции в ее отношении. В этой связи говорят об институтах федерального вмешательства. В более широком смысле, включая в рассмотрение унитарные государства, следует говорить об институтах централизованного контроля.

Федеральное вмешательство можно определить как систему мер, используе­мых федеральным центром для контроля за функционированием органов регионально­го самоуправления и предполагающих, в частности, санкции в отношении этих ор­ганов, временное ограничение или отмену самоуправления.

Обычно федеральное вмешательство используется в особых ситуациях, свя­занных с этнополитической нестабильностью (особенно вооруженными межна­циональными конфликтами), когда региональные власти не в состоянии восстано­вить порядок, или вопиющей коррупцией региональных властей, когда региональ­ное управление теряет эффективность и оказывается скомпрометированным. По­нятно, почему институты федерального вмешательства востребованы прежде всего в неустойчивых федерациях.

Мировая практика позволяет говорить о большом наборе "мягких" и "жест­ких" форм федерального вмешательства.

1. Кадровый контроль предполагает определенные формы централизованно­го контроля за формированием выборных органов регионального самоуправления.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Например, в Мексике результаты региональных выборов должны быть утверждены федеральным правительством, что теоретически делает возможным непризнание их результатов.

2. Ответственность и подотчетность региональной власти перед центром.
Так, в Австрии примечателен такой символический факт, как принесение губерна­
тором клятвы на федеральной конституции, которая принимается федеральным
президентом.

Подотчетность выборных губернаторов перед центром специально разрабо­тана в новой венесуэльской конституции 1999 г. Она предполагает, что губернаторы ежегодно представляют публичный отчет о своей деятельности Главному ревизору и выступают с докладом перед Законодательным Советом и Советом по планиро­ванию и координации государственной политики. При этом роль агента федераль­ного правительства с функциями главного контролера в штате выполняет местное ревизионное управление.

3. Утверждение или отмена региональных нормативных актов. Примеры рас­
сматривались выше, когда речь шла о способах, которые позволяют поддерживать
единство общенационального правового пространства. Эти нормы предполагают,
что региональный нормативный акт может быть отменен соответствующей компе­
тентной инстанцией (например, Верховным судом в странах Латинской Америки)
в случае установленного ею противоречия национальной конституции.

Распространена ситуация, когда наиболее важные нормативные акты не всту­пают в силу без одобрения федеральных властей. В унитарной Финляндии все нор­мативные акты, принимаемые парламентом Аландских островов, вступают в силу только после одобрения национальными властями. В Швейцарии, которая счита­ется одной из самых децентрализованных федераций, конституции кантонов под­лежат одобрению парламентом страны.

4. Более жесткие формы централизованного контроля связаны с применени­
ем санкций в отношении выборных органов регионального самоуправления.

Одной из таких санкций может быть роспуск региональной легислатуры, ко­торый может производиться в соответствии с более сложной или простой процеду­рой. Например, в Австрии президент имеет право распустить ландтаг (представи­тельный орган регионального самоуправления) по просьбе федерального прави­тельства и с согласия двух третей бундесрата (палаты австрийского парламента, пред­ставляющей интересы регионов).

Аналогичные санкции в унитарных государствах могут быть предусмотрены для представительных органов местного самоуправления. Во Франции местные сове­ты могут быть распущены президентским указом. Такие же санкции в отношении представительных органов местного самоуправления используются и в федератив­ных государствах (Мексика, Индия и др.).

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

Другим объектом федерального вмешательства и связанных с ним санкций может быть всенародно избранный губернатор. Санкции предполагают его смеще­ние с должности и назначение лица, временно исполняющего губернаторские обя­занности.

В этой связи интересен пример Мексики с ее институтом временных губер­наторов. Острые конфликты между ветвями власти, сделавшие недееспособным региональное самоуправление в штатах Юкатан и Коауила в 1872 и 1873 гг. соот­ветственно, вызвали реформу конституции в 1874 г. Мексиканское законодатель­ство квалифицирует острую конфликтную ситуацию во властных структурах на региональном уровне как "исчезновение из пределов штата всех конституционных властей". После реформы законодательства в 1874 г. было решено, что в таком слу­чае мексиканский Сенат провозглашает наличие оснований для назначения вре­менного губернатора. Мексиканские штаты сами согласились с такой нормой, и их конституции часто предполагают назначение временных губернаторов.

Волна губернаторских назначений была характерна для Мексики после при­нятия конституции 1917 г., которая описывает соответствующую процедуру феде­рального вмешательства (эта конституция действует до сих пор). В соответствии с конституцией Мексики решение о назначении временного губернатора принимает Сенат, выбирая одну из трех кандидатур, предложенных президентом страны. Важно отметить, что временный губернатор не имеет права участвовать в новых губернаторских выборах, и его задачей видится сохранение конституционного по­рядка на время подготовки этих выборов.

Наряду с конфликтами между ветвями власти другим важным поводом для отстранения губернаторов в Мексике была их коррупция. Расследование фактов коррупции, заведение уголовных дел и соответствующие решения федеральных властей позволили сместить ряд губернаторов мексиканских штатов: несколько важных прецедентов отмечается на протяжении всего XX в.

5. Институт прямого президентского правления является жестким механизмом федерального вмешательства. В этой ситуации органы регионального самоуправ­ления распускаются или временно отстраняются от власти, и центр осуществляет прямое управление территорией. Институт прямого президентского правления мо­жет быть связан с официальным введением в регионе чрезвычайного положения, ко­торое означает особый правовой режим в регионе с предусмотренными законом ограничениями политических свобод.

Данный институт федерального вмешательства наиболее характерен для та­ких стран, как Индия и Пакистан, где во многих регионах отмечается острая этно-политическая нестабильность. В этой связи можно говорить об индо-пакистанской модели федерального вмешательства.

Поводом для введения президентского правления в каком-либо штате Ин­дии является невозможность управления этим штатом в соответствии с конститу-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

цией. Если ситуация квалифицируется таким образом, президент страны берет на себя все или часть функций региональной администрации, а также может передать законодательные функции региональной легислатуры национальному парламенту. Другими словами, федеральное вмешательство предполагает, что общенациональ­ные органы власти, как исполнительные, так и законодательные, временно вы­полняют функции регионального самоуправления. При этом президент своим декретом вводит в этом штате чрезвычайное положение.

Введение режима президентского правления в индийском штате возможно с существенными ограничениями. Этот режим может действовать не более трех лет. Решение президента (который в индийской политической системе выполняет ско­рее представительские функции) должен одобрить национальный парламент, сделав это в течение двух месяцев. После этого парламент страны должен подтверждать данное решение каждые полгода.

С одной стороны, очевидно, что режим президентского правления в соот­ветствии с индийским законодательством предназначен для крайних случаев, на­пример, связанных с режимом чрезвычайного положения. С другой стороны, введение президентского правления нередко использовалось в Индии в контексте полити­ческой борьбы между основными партиями. Например, в 1977 г. оно было введе­но сразу в девяти штатах, где правительства, контролируемые партией "Индийский национальный конгресс", не подали в отставку после победы на общенациональ­ных выборах Джаната парта.

Кроме того, в Индии существует "облегченный" порядок федерального вме­шательства, не предполагающий "крайние" формы чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Региональная власть в штате может быть взята под контроль центра по решению Совета штатов — региональной палаты индий­ского парламента. Такое решение может действовать один год.

Похожее законодательство действует и в соседнем Пакистане. Введение пре­зидентского правления означает, что действие конституции на территории провин­ции приостанавливается. В этой ситуации президент страны может взять на себя функции главы региона, а парламент страны — функции регионального парламен­та. Однако продолжительность президентского правления в Пакистане предусмот­рена на период не более шести месяцев. В то же время наиболее жесткая форма прямого управления регионом — чрезвычайное положение, введение которого, как правило, связано с вооруженными конфликтами и передачей власти в руки воен­ной администрации, может продлеваться.

Как показывает анализ, введение санкций в отношении региональной вла­сти и (или) принятие федеральной властью на себя ее функций возможно при со­блюдении ряда условий.

• Во-первых, наличие юридически квалифицируемых особых обстоятельств, которые не позволяют региональным властям выполнять свои функции.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

• Во-вторых, временный характер процедуры, которая может быть исполь­зована до истечения негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, причем сохранение этих обстоятельств должно официально подтверждаться с определен­ной периодичностью.

• В-третьих, введение санкций не означает смену политического режима в регионе, а только устранение тех конкретных органов власти, которые создали чрезвычайную ситуацию (или не справились с таковой). Вслед за этим через опре­деленное время в регионе должны пройти новые выборы.

3.1.4

Институт федеральной интервенции: определение интервентора и формальных поводов для интервенции

Политические системы наиболее крупных латиноамериканских федераций (Арген­тина, Бразилия, Мексика) интересны тем, что они предусматривают институт ин­тервенции. Понятие "интервенция" может считаться синонимом федерального вме­шательства. Под интервенцией обычно понимается вмешательство федерального центра в дела регионов и в режим функционирования выборной региональной власти.

В этих странах используется понятие "интервентор", определяющее орган федеральной власти, который является носителем права интервенции. Как правило, это президент страны (тем более, что латиноамериканские федерации являются ярко выраженными президентскими республиками). В то же время существенными пра­вами интервентора обладает и национальный парламент (обычно предполагается определенная форма согласованного решения, принимаемого президентом и пар­ламентом страны по конкретному вопросу интервенции). Например, в Малайзии парламент вправе принять закон, обеспечивающий соответствие ситуации в опре­деленном штате пунктам национальной конституции или конституции штата, если они систематически нарушаются.

Другой важный аспект федерального вмешательства (интервенции) связан с определением особых ситуаций, которые создают для этого повод. Как сказано вы­ше, поводом для назначения временного губернатора в Мексике является "исчез­новение" конституционных органов власти, т.е., другими словами, их полная не­дееспособность. В конституции Бразилии 1988 г. перечислены все ситуации, в ко­торых федеральный центр получает право на интервенцию:

• поддержание национального единства (т.е. территориальной целостности);

• отражение иностранного вторжения или нападения одной части федера­ции на другую;

• необходимость положить конец серьезной угрозе общественному порядку;

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

• необходимость гарантировать свободное исполнение функций структура­ми, работающими в частях федерации;

• реорганизация финансов в той части федерации, которая не выплачивает консолидированный долг на протяжении двух лет и оказывается не в состоянии обеспечить муниципалитетам (т.е. органам местной власти) определенные им по закону налоговые поступления;

• обеспечение действия федерального закона и судебного решения;

• обеспечение соответствия ситуации конституционным принципам — рес­публиканской форме правления, представительской системе, демократическому ре­жиму, правам личности, муниципальной автономии, оплате счетов прямой и не­прямой правительственной администрации.

Конституция Германии считает поводом для федерального вмешательства невыполнение землей федеральных обязательств, возложенных на нее конституцией или другими федеральными законами. В данной ситуации федеральное правитель­ство получает конституционное право "принять необходимые меры". При этом в конституции используется понятие "принуждение", а для осуществления принуж­дения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания землям и их учреждениям.

3.1.5

Непрямые санкции

Следует учитывать, что федеральное вмешательство, как и федеральное админист­рирование, может иметь прямой и непрямой характер. Выше речь идет о случаях пря­мых федеральных санкций и механизмах прямого централизованного контроля. Но использование таких форм федерального вмешательства носит достаточно редкий характер и предназначено для крайних случаев. Неслучайно системы санкций в отношении регионов и региональных властей наилучшим образом проработаны в федерациях с нестабильной политической ситуацией (Индия, Пакистан, страны Латинской Америки).

Непрямые санкции означают использование центром тех или иных рычагов не-аЬормального давления на региональные власти.

Наиболее эффективными являются экономические рычаги, т.е. решения цент­ральной администрации, направленные на ослабление экономических возможно­стей региональных властей. Центр обычно располагает обширными возможностями для неформализованного влияния на региональную власть, проводя политику фа­воритизма в отношении одних регионов в ущерб другим, принимая конкретные кад­ровые решения, направленные на сдерживание амбиций и сужение поля для ма­невра региональной власти и т.п.

¶ 3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне

В отношении Мексики, например, было справедливо отмечено, что "тенден­ция к уменьшению случаев вмешательства федерации в дела штатов на основании раздела V ст. 76 (речь идет о практике назначения временных губернаторов. — Авт.) отнюдь не говорит о том, что федеральные власти с большим уважением стали от­носиться к автономии штатов. Просто федерация использует для этого другие средства: партийный аппарат (речь идет об аппарате Институционально-революци­онной партии, которая правила Мексикой на протяжении многих десятилетий. — Авт.), финансовую политику и т.д." [Тихонов, 1979, с. 74—75].

Типы непрямых санкций и формы их применения сильно зависят от госу­дарства, его правовой системы и политической культуры. Нельзя не отметить, что непрямые санкции часто используются в политической борьбе, если, например, у власти в регионе находится оппозиция. Впрочем, как показал пример Индии 1977 г., использование прямых, юридически оформленных санкций тоже становится частью политической борьбы между конкурирующими группами влияния.

3.2

Институты регионального влияния на общегосударственном уровне

3.2.1