Моделирование государства как территориально-политической Системы: мировой опыт

3.1

Общенациональный территориально-политический контроль

Региональная политика проводится для того, чтобы поддерживать необходимый уровень единства страны. Для реализации этой цели государство создает институты и механизмы общенационального территориально-политического контроля. С по­мощью этих институтов и механизмов обеспечивается должный уровень центростре­мительных тенденций, позволяющий поддерживать целостность государства как тер­риториально-политической системы.

Анализ мировой практики позволяет говорить о нескольких основных на­правлениях территориально-политического контроля на общенациональном уровне:

• единство общенационального правового пространства;

• территориальная сеть агентов центральной (общенациональной) админи­страции;

• специальные институты централизованного контроля и санкций в отно­шении региональной власти.

3.1.1

Единство общенационального правового пространства

В данном случае речь идет о механизмах, связанных с административно-правовым (государственно-правовым) регулированием. Главной задачей государства в этом контексте является единство общенационального правового пространства. Несмот-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

ря на процессы децентрализации, которые предполагают передачу части норма­тивного регулирования на места в соответствии с местной компетенцией, всегда сохраняется достаточно сильная и, главное, доминирующая по определению обще­национальная составляющая правового пространства. Прежде всего, предполагает­ся обязательность общенациональных законов к исполнению на всей территории государства. В ином случае мы имеем дело с конфедерацией или еще более слабой формой объединения государств.

В рамках данного направления в зависимости от государства и степени его децентрализации возможны следующие ситуации.

1. Полное отсутствие регионального нормотворчества. В таком случае един­ство общенационального правового пространства обеспечивается "автоматически". Данная ситуация характерна прежде всего для государств с авторитарными режи­мами, где вообще не признается децентрализация.

2. Ограничение регионального нормотворчества сугубо местными вопросами и проведением на местах решений, принятых на общенациональном уровне. Такая ситуа­ция характеризует унитарные государства, обладающие более или менее развитым местным самоуправлением и его выборными органами. В этом случае в государстве формируется определенный перечень местных проблем, решением которых зани­мается институт местного самоуправления. Этот перечень может быть сформиро­ван общенациональной властью в рамках муниципальной реформы или определя­ется конвенциональным путем в форме диалога между центральной властью и ме­стным самоуправлением.

Одновременно местные органы власти решают задачи по внедрению и ис­полнению (возможно — местному уточнению, конкретизации) национальных зако­нов и программ. Некоторые из этих программ могут быть специально предназначе­ны для данного региона, и их исполнение становится совместным делом центра и властей данного региона.

3. Наиболее сложная ситуация характерна для федеративных государств, где
процессы децентрализации зашли достаточно далеко и регулирование единства в
национальном правовом пространстве является важнейшей задачей при поддержа­
нии баланса "центр — регионы". В федерации используется принцип верховенства
федерального законодательства. Он предполагает, что общенациональные законы
действуют на всей территории страны, создавая таким образом единое правовое про­
странство.

В то же время в некоторых случаях возможны исключения, когда на специ­ально определенных территориях закон или его отдельные положения могут не действовать в связи с особой спецификой (например, в Индии часть положений конституции не распространяется на северо-западный штат Джамму и Кашмир с мусульманским населением и развитыми сепаратистскими настроениями).

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

Следует напомнить, что в федеративных государствах существует разграниче­ние компетенции между уровнями власти, а значит, единое правовое пространство в полной мере функционирует только в рамках компетенции федерального центра. В ос­тальных случаях можно говорить о рамочном общенациональном законодательстве, определяющем общие "правила игры" и допускающем значительные различия меж­ду регионами (случай совместной компетенции центра и субъектов федерации). Или складывается ситуация совместной компетенции, причем регионы могут сформировать свою нормативную базу по тому или иному предмету до того, как это сделает центр.

Федерация использует механизмы общенационального правового контроля для того, чтобы сохранить установленный уровень единства правового пространства. Например, в странах Латинской Америки Верховный суд может объявить недейст­вительным любой правовой акт, принятый в регионе, в случае признания его не соответствующим национальной конституции. Таким образом, используется прин­цип соответствия регионального законодательства федеральному, и создаются меха­низмы признания несоответствия и приведешь в соответствие (либо просто отмены) региональных нормативных актов.

3.1.2

Территориальная сеть агентов центральной администрации. Прямое и непрямое федеральное администрирование

Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации, представляющих ее политические интересы на местах.

В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь то­тальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники на­значаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).

Главный интерес представляет формирование "агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким об­разом территориальные интересы.

Одним из способов реализации территориально-политического контроля яв­ляется создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уров­нях, на которых действует выборная местная власть.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наиболь­ший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления [Черка­сов, 1998]. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправ­лением на местах создается система представительств общенациональной админи­страции (см. также ниже). Такая ситуация характерна для Франции [Серебрянни­ков, 1981].

Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных пред­ставительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и испол­нительные органы местного самоуправления (напомним, что речь в данном разделе идет об ATE первого порядка¹). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет. Таким образом, континентальная модель предусматривает на­личие выборного представительного органа самоуправления, который также обычно выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающийся решением теку­щих задач в рамках местных полномочий. Для обозначения этой властной структу­ры целесообразно использовать понятие "ассамблея"².

Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной адми­нистрации — префектов, которые назначаются президентом республики³. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкрет­ному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его гла­ва, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти примени­тельно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной вла­сти, он подконтролен центру.

¹ В унитарных государствах понятие "местное самоуправление" (или "местное
управление") обычно распространяется на уровень ATE первого порядка, а не только на
более низкие управленческие уровни, которые принято называть местными, или локаль­
ными. В федерациях, где существуют два уровня государственной власти, правильнее гово­
рить о региональном самоуправлении на уровне ATE первого порядка и местном само­
управлении на субрегиональных уровнях.

В то же время, для того чтобы сделать анализ унитарных и федеративных государств единым и сопоставимым, можно условиться и называть региональным самоуправлением органы самоуправления в ATE первого порядка, а местным — самоуправление на субрегио­нальных уровнях. Такой подход лучше соответствует понятию "регион" в соответствии с теорией политической регионалистики.

² Понятие "легислатура" здесь не всегда применимо, поскольку в системе местного
самоуправления речь, как правило, не идет о полноценном органе законодательной власти.
Понятие "легислатура" лучше использовать для обозначения представительных собраний в
субъектах федерации, так как там действительно существует полноценное законотворчест­
во в рамках региональной компетенции. Более общим и менее строгим понятием, которое
можно использовать применительно к любому выборному представительному собранию на
любом управленческом уровне, является, на наш взгляд, ассамблея.

³ Институт префектов временно упразднялся в 1982—1988 гг., после принятия зако­
нодательства о децентрализации. На этом этапе роль агентов центральной администрации
на местах выполняли комиссары республики и их заместители. Однако затем во Франции
опять вернулись к префектам и супрефектам.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполни­тельной власти (которые часто ассоциируются с главами регионов) можно исполь­зовать распространенное понятие "губернатор". Надо, однако, учитывать принци­пиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональ­ное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.

Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы.

• Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.

• В Португалии в регионах действуют выборные ассамблеи с их исполни­тельными органами — жунтами. Роль агентов центральной администрации в этой стране выполняют представители правительства.

• Дуализм амтманнов (главы провинций-амтов), которых назначает монарх, и выборных местных советов существует в соседней Дании.

• Аналогично в Нидерландах комиссар провинции назначается монархом и возглавляет исполнительный орган власти в регионе. В то же время уровень децент­рализации здесь выше (Нидерланды могут рассматриваться как хороший пример конституционального самоуправления), и члены этого исполнительного органа из­бираются провинциальными штатами — органами регионального самоуправления.

Различия между странами, использующими континентальную модель само­управления, определяются тем, в какой степени у них развито самоуправление на уровне административных единиц первого порядка. В указанных выше случаях ре­гионы всегда обладают выборной властью (что свидетельствует о развитом местном самоуправлении и достаточно высоком уровне децентрализации). Центр со своей стороны для создания управленческого баланса формирует свое представительство в лице назначаемого чиновника, который, как правило, имеет фактический статус первого лица в регионе.

В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к конти­нентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя про­винции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуп­равления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких стра­нах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.

Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается на-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

родом, по конституции именуется агентом президента республики. Уступка ре­гиональным интересам со стороны центра носит условный характер. В 2002 г. вы­боры региональных руководителей впервые прошли в Перу. Такая модель регио­нального самоуправления уже не является континентальной и имеет квазифедера­тивный характер*.

В политической регионалистике различают две модели самоуправления — агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая оче­видно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу "агент цент­ральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием уси­ленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высо­кий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).

Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия аген­тов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует ме­стное самоуправление. Она означает "отсутствие на местах полномочных предста­вителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные орга­ны" [Барабашев, 1996, с. 14]. На местном уровне действует только местная выбор­ная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправ­ление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).

К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.

Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.

В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно ре­гиональные интересы (и в состав которой входят не только ассамблеи, но и, воз­можно, выборные губернаторы), тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств. Не случайно в США говорили о ведомственных вертикалях в тот период, когда многие эксперты стали называть

⁴ В терминах Д. Элейзера и таком случае можно говорить о развитом конституцио­нальном самоуправлении.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

американский федерализм "частокольным". Как уже говорилось, разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени "идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выбор­ная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на прак­тике встречается редко. В то же время на местном уровне в случае англосаксонской модели местного самоуправления (и тех же США) такая ситуация возможна.

Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенацио­нального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.

Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном госу­дарстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.

• Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в ви­де многочисленных региональных представительств центральных ведомств. Обычно такая система формируется по мере развития и диверсификации государственного аппарата, как это произошло в США.

• Другой, более "жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.

Для нашего рассмотрения особенно важна индийская модель, для которой наиболее характерен развитый дуализм выборной региональной власти и предста­вительства общефедеральной власти в регионе. Губернатор индийского штата на­значается президентом страны и, таким образом, может, с оговорками, считаться агентом центральной администрации. Выборная региональная власть в индийском штате представляет собой легислатуру штата, которая принимает непосредственное участие в формировании правительства штата во главе с главным министром (chief minister). Дуализм в системе региональной власти, созданной по индийской моде­ли, позволяет проводить аналогии с континентальной моделью местного самоуп­равления в унитарных государствах.

Другим способом реализации территориально-политического контроля яв­ляется наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (пря­мое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществля­ется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифеде­ративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.

• Различение прямого и непрямого федерального администрирования про­
водится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администри-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

рования (касающимся, соответственно, компетенции федерального центра и реше­ний, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы авст­рийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.

• Нормы непрямого федерального администрирования можно обнаружить в законодательстве и управленческой практике других федеративных государств. Например, в Аргентине губернаторы провинций именуются "естественными аген­тами" федерального правительства в части исполнения конституции и общенацио­нальных законов. В Венесуэле конституция прямо называет губернаторов предста­вителями федеральной власти в штатах.

Последняя формулировка позволяет понять, как соотносятся между собой два важнейших направления территориально-политического контроля — обеспе­чение единства общенационального правового пространства и создание террито­риальных сетей агентов центральной администрации. Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной ад­министрации.

Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по вопросам компетен­ции федерального центра и исполнения директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами цент­ральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.

Функции агентов центральной администрации и представителей выборной региональной власти трудно отделить друг от друга.

Выше на примере Аргентины и Венесуэлы описывается ситуация, когда вы­борная региональная власть берет на себя функции агента центральной админист­рации в рамках системы непрямого федерального администрирования.

Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является "слепым" исполнителем дирек­тив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает осо­бенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональ­ных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.

Принципы кадровой политики при назначении агентов центральной адми­нистрации очень важно изучать на практике, поскольку они могут быть более вы­годными центру или регионам. В первом случае назначают представителей других регионов, во втором — выходцев из данного регионального сообщества. В Индии в условиях федеративного государства назначение губернаторов президентом страны

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

является мощным инструментом кадрового контроля. Причем в Индии отмечались тенденции к сознательному назначению губернаторами представителей других ре­гионов и, соответственно, этнических групп; такие представители считались более удобными центру в силу отсутствия региональных связей.

3.1.3