Сценарии реорганизации административно-территориального деления

Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реоргани­зации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и чет­ко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начи-

²¹ Заметим, что собственное административно-территориальное деление может быть и у негосударственных структур. В сущности, каждая организация, работающая на более или менее крупной территории и имеющая свои органы управления, может создать собст­венную территориальную структуру. Примером могут служить церковные епархии.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

нают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах та­кие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре.

Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям:

• создание новых единиц А ТД (изменение числа регионов);

• изменение статуса отдельных регионов;

• изменение числа управленческих уровней.

Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями по­литического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изме­нения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значе­ние, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решения­ми властей.

Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о при­знании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих.

Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исто­рических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В та­ком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с деле­нием на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой фран­цузской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее боль­шой дробностью.

Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не име­ющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим назва­ниям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слиш­ком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее смени­ла принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами.

Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и историче­ских факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять шта­тов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, на­ряду с двумя городами.

Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собствен­ной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения.

Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герце­говины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними община­ми) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превраще­ния Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или те­перь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции.

Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельного деления и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на терри­тории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии.

1. Создание новых единиц АТД.

Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным про­цессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE.

Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она мо­жет проходить по следующим сценариям:

• сецессия, т.е. выход одного или нескольких регионов из состава государства;

• инкорпорация, т.е. присоединение регионов, не входивших в состав госу­дарства;

• внутренняя реорганизация системы АТД без изменения внешних границ национальной территориально-политической системы, которая может выражаться как в увеличении, так и в уменьшении числа ATE.

Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В фе-

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

деративных государствах с их более гибкими принципами территориально-госу­дарственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности.

В истории крупным примером изменения АТД в результате территориаль­ных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США око­ло половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфио­пия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше.

Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. На­пример, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов²². Флорида появилась в составе США после захвата ее терри­тории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашинг­тон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г. и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.).

Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпо­рации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой сле­довало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали зем­ли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в со­став Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колум­бии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г.

²² Нынешний штат Луизиана занимает лишь малую часть этой территории.

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г.

В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших при­меров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории по­лучили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"²³. Еще один недавний пример — вхожде­ние в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдик­цией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.).

Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней ре­организации, которую можно поделить на три варианта:

• объединение (укрупнение, слияние) регионов;

• деление существующего региона на части, разукрупнение регионов;

• создание новых регионов из частей двух и более регионов (объединение фраг­ментов).

Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить систе­мы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укруп­нение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким.

Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-геогра-фической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16.

Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени под­нимаются в различных странах по следующим причинам:

• объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой еди­
ный узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии
вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и во­
обще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с други­
ми землями — случаи Гамбурга и Бремена);

²³ Имеется в виду социалистическая система в Китае и капиталистическая — в спе­циальных административных районах.

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

• объединение расположенных поблизости регионов со схожими этнокуль­турными характеристиками. Например, в Швейцарии шла речь об объединении двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во (с центром в Лозанне);

• очевидная ориентация более слабого и мелкого региона на соседа-лидера.

Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития террито­рии. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая диффе­ренциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового ре­гиона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукруп­нению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к ук­рупнению.

Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основ­ном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониаль­ный период Нигерия была поделена на три района — Северный, Восточный и За­падный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабиль­ности и военных переворотов в Нигерии²⁴ часто проводились реформы АТД, кото­рые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была по­делена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Одна­ко процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов.

Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии (см., например: [Семенова, 1981]). Так, принятый в 1956 г. закон о ре­организации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с оди­наковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы прожи­вания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально

²⁴ Крайним примером стала война, поводом для которой была попытка нефтедобы­вающего Восточного района отделиться и создать Республику Биафра.

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

признан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выде­лился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш).

Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах. Территория Швейцарии и границы кантонов сло­жились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выде­лен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов.

В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации сис­темы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс от­делился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредите­лями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23.

Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающий­ся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими цен­трами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чун-цин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой.

Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

провинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти по­делили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате че­го страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробной административной сетки в Чехии и Словакии.

Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд.

2. Изменение статуса отдельных регионов.

Наряду с изменением числа регионов в государстве может меняться статус уже существующих регионов. Наиболее распространенные ситуации связаны с:

• повышением статуса отдельных регионов в составе федерации;

• достижением регионом автономии;

• лишением региона автономии.

Повышение статуса регионов является процессом, характерным для Индии с ее изначально сложной системой АТД. Индийские территории после обретения независимости делились на три категории — А, В и С. Категорию А составляли девять крупных штатов, которые ранее являлись губернаторскими провинциями, т.е. входили в систему колониального управления, созданную англичанами. Штаты категории В были созданы на основе княжеств и союзов княжеств, т.е. остатков феодальной территориально-политической подсистемы. Они получили примерно те же права, что категория А, но с надзором президента Индии на протяжении 10 лет. Категорию С составили комиссарские провинции, не имеющие самоуправления (на их основе возникли союзные территории).

В дальнейшем происходило постепенное выравнивание статуса индийских территорий с повышением статуса территорий категории В и С. Наиболее крупные союзные территории постепенно обрели статус штатов. Например, расположенный в Гималаях Химачал-Прадеш в 1970 г. получил часть территории прежнего "боль­шого" Пенджаба и превратился в штат. Созданные в результате раздела Ассама союзные территории Мизорам и Аруначал-Прадеш также впоследствии стали шта­тами. Основная часть прежней союзной территории Гоа, Даман и Диу превратилась в штат Гоа, тогда как мелкие анклавы Даман и Диу остались в положении союзной территории.

Если в Индии союзные территории сохранились в системе АТД, то в таких странах, как Мексика, Аргентина и США, они все уже повысили свой статус. Полное выравнивание статуса регионов произошло в Мексике. Исторически некоторые ре­гионы Мексики также являлись не штатами, а территориями. В 1974 г. две террито­рии (Кинтана-Роо на Юкатане и Южная Нижняя Калифорния) получили статус штатов (еще ранее статус штата получил Наярит). Интересно, что Мексика даже предусмотрела в своей конституции параметры, которые позволяют территории стать штатом. Для этого ее население должно превысить 80 тыс. человек, и она должна иметь все "необходимые ресурсы" (последнее, конечно, допускает субъек-

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

тивные трактовки). Национальная территория Огненная Земля в Аргентине также недавно стала полноценной провинцией.

Через повышение статуса прошли и два самых "новых" американских шта­та — Аляска и Гавайи. Аляска в 1867—1884 гг. находилась в ведении министерст­ва обороны, затем представляла собой округ во главе с губернатором, потом име­новалась территорией, пока в 1958 г. не была преобразована в штат. Гавайи явля­лись территорией с 1900 г., а штатом стали на год позже Аляски — в 1959 г.

Автономизация региона является еще одним случаем изменения его статуса. Примеры приведены выше, когда речь шла о неоднородном АТД.

Снижение статуса — редкое явление, чреватое политическими потрясения­ми. Однако такие ситуации существуют. Примером служит провинция Ачех в Ин­донезии, которая некоторое время пользовалась автономией. Однако лишение Ачеха автономии только подогрело и без того развитые здесь сепаратистские и исламист­ские настроения. На сегодняшний день Ачех является одной из самых "горячих точек" в Индонезии.

Дополнительно следует указать на такой сценарий изменения статуса регио­на, как реорганизация заморских территорий. Обычно речь идет о расширении их автономии, возможно — о создании форм участия в общенациональной политике.

3. Изменение числа управленческих уровней.

В процессе реформы государство может пойти на создание новых управлен­ческих уровней, дополняющих и усложняющих уже существующую систему АТД. Ликвидация управленческих уровней в мировой практике почти не встречается.

Одной из причин может стать слишком дробная политико-административ­ная структура. Не трогая эту структуру, государство создает еще один уровень со своими властными структурами и полномочиями, который и становится первым субнациональным уровнем. Так поступила Франция, объединив свои многочислен­ные департаменты в регионы.

Другой причиной может быть пересмотр территориально-государственного устройства с определением более крупных административных единиц, пользую­щихся автономией. Бельгия, которая делится на провинции, при переходе к феде­ративной модели создала новый управленческий уровень в виде трех крупных ре­гионов — Фламандии, Валлонии и Брюсселя. В Испании провинции объединились в автономные сообщества.

2.1.9