Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)

Своеобразные формы организации региональной власти существуют в бывших бри­танских доминионах, сохранивших на общенациональном уровне институт генерал-губернатора, представляющего британскую корону. С управленческой точки зрения этот институт является архаичным и формальным, но его наличие заставляет рас­сматривать ситуацию в Канаде и Австралии отдельно. Дело в том, что региональная власть в этих странах, являясь проекцией общенациональной власти, включает в себя элементы представительства британской короны. Одновременно она функциони­рует по принципу парламентской республики, поэтому ее можно назвать квазипар­ламентской.

³¹ Для Невиса предусмотрен заместитель генерал-губернатора.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Губернатор австралийского штата — это представитель британской королевы, выполняющий, хотя бы формально, ряд важных функций (утверждение законов, принимаемых региональной легислатурой, и постановлений регионального прави­тельства). Региональное самоуправление в штате представляют двухпалатный парла­мент и премьер-министр (в территориях избираются однопалатные легислатуры).

Региональная власть в Канаде также напоминает модель парламентской рес­публики. Представительство британской короны символизирует лейтенант-губер­натор провинции, назначаемый по совету с региональным правительством. Регио­нальное самоуправление представлено ассамблеями (в Квебеке она — двухпалатная), которые формируют правительства во главе с премьер-министрами.

Общей чертой канадской и австралийской моделей является наличие на ре­гиональном уровне представителя британской короны, который может выполнять важные формальные функции. В то же время реальный процесс принятия политиче­ских решений связан с органами регионального самоуправления, которые функцио­нируют по модели парламентской республики. При этом для австралийских регио­нов характерен бикамерализм, который в Канаде существует лишь в Квебеке.

3.4.5

Модель назначаемого губернатора

Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей эле­менты регионального самоуправления и централизованного управления. С одной сто­роны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формиру­ется региональное правительство. С другой стороны, президент страны назначает гу­бернатора, который является, таким образом, агентом центральной администра­ции. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистан­ской моделью.

В Индии президент назначает губернаторов штатов сроком на пять лет. На­селение избирает ассамблеи штатов, насчитывающие от 60 до 500 членов. Ассамблеи не имеют единого для всех штатов формата. В некоторых штатах действуют двухпа­латные ассамблеи (Уттар-Прадеш, Махараштра, Карнатака, Бихар, Джамму и Каш­мир), включающие законодательный совет (формируется через непрямые выборы и назначение ее членов) и законодательное собрание. В соответствии с принципами парламентской республики победившая на выборах в региональную легислатуру партия получает право сформировать из числа депутатов Совет министров, который несет ответственность перед ассамблеей. Руководителем Совета министров является главный министр штата, который является наиболее статусной фигурой со стороны

¶ 3.4 Региональная власть в современном государстве

регионального самоуправления. В то же время право принятия ключевых кадровых решений остается за губернатором штата. Именно губернатор назначает главного министра, а по его рекомендации — назначает членов Совета министров штата. В со­ответствии с официальной формулировкой главный министр в своей деятельности помогает и советует губернатору.

Похожая модель действует и в Пакистане, где отмечается более высокий ста­тус губернатора в сравнении со статусом регионального самоуправления. В Пакиста­не президент назначает губернатора провинции. Губернатор имеет большие полно­мочия, связанные с кадровой политикой в регионе, изданием указов, правом распус­кать легислатуру и налагать вето на ее решения. Региональное самоуправление, как и в Индии, представляют ассамблеи. Из числа членов ассамблеи губернатор назнача­ет главного министра провинции и формирует кабинет министров.

Следует отметить, что в условиях асимметричной индийской федерации ор­ганизация власти в союзных территориях отличается от организации власти в штатах. Для союзных территорий еще более характерна модель централизованного управле­ния. В соответствии с общими правилами, установленными индийской конституци­ей, власть союзной территории возглавляет управляющий, назначенный президен­том страны. При этом президент определяет порядок управления союзной террито­рией, а национальный парламент — ее законодательство. Однако тенденция такова, что в некоторых союзных территориях по решению центра формируются органы регионального самоуправления, напоминающие таковые в штатах.

Назначение губернаторов было характерно еще для некоторых федераций с более высоким уровнем централизации. Но в федерации при этом обязательно предусмотрены те или иные формы регионального самоуправления и влияния его структур на процесс назначения губернаторов. Например, на протяжении дол­гого времени президент страны назначал губернаторов в Венесуэле. Но легислатура штата имела право выразить ему недоверие.

Коморские острова являются одной из самых неустойчивых федераций, где конституционные реформы чередуются с военными переворотами, а острова пы­таются объявить независимость. Предпоследняя конституция Коморских островов 1996 г. предполагала, что губернаторов островов назначает президент страны сро­ком на пять лет. Островное самоуправление представляли советы, которые состоя­ли из глав коммун — самых мелких административно-территориальных единиц. Важно, что Совет острова мог влиять на назначение губернаторов, поскольку он предлагал президенту на выбор три кандидатуры, из которых глава государства и вы­бирал одну. Губернатор нес двойную ответственность — перед президентом страны и Советом острова.

Однако тенденция к децентрализации оказалась сильнее, и создать устойчи­вый баланс на основе конституции 1996 г. на Коморах не удалось. В 2001 г. на Ко­морских островах была принята новая конституция, предполагающая большую ав-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

тономию территорий. В соответствии с этой конституцией на каждом острове был избран свой президент.

3.4.6

Монархическая модель

Особая ситуация складывается в федерациях, где во главе всех или части субъектов стоят монархи — наследные правители³².

Модель абсолютной монархии на региональном уровне характерна для ОАЭ. Здесь главами эмиратов являются наследные правители — эмиры и шейхи. Управ­ленческая модель сложилась еще в Средние века, когда шейх был лидером наиболее сильного племени и использовались институты прямой племенной демократии (меджлис как общее собрание членов племени). Легислатуры в их принятом пони­мании здесь отсутствуют.

В настоящее время только в Абу-Даби можно говорить о более развитой и диверсифицированной управленческой модели. В столичном эмирате действуют консультативный совет со своим спикером, исполнительный совет по главе с принцем, представители верховного правителя в Западном и Восточном регионах, а также на острове Дас. В других эмиратах сохраняется абсолютная монархия со слабой диверсификацией властных институтов. Меджлисы являются формой тра­диционной демократии, они собираются время от времени и не имеют серьезных полномочий (но, например, в Фуджейре регулярно проходит открытый меджлис).

Модель парламентской (конституционной) монархии на региональном уровне существует в Малайзии, точнее — в 9 штатах из 13, которые представляют собой традиционные малайские султанаты. Наследные правители штатов по конституции Малайзии являются главами мусульманской религии на своей территории, т.е. "ре­гиональная" монархия в Малайзии имеет черты теократии.

В то же время выборное региональное самоуправление в Малайзии хорошо развито, напоминая модель парламентской республики и отчасти индо-пакистан-скую модель. Во всех штатах на пять лет по многоступенчатой системе избираются законодательные собрания. Исполнительную власть представляет исполнительный совет во главе с главным министром. Главный министр и члены исполнительного совета назначаются правителем штата. Особенность Малайзии состоит в наличии четырех штатов, не являющихся султанатами. В этих штатах модель организации региональной власти напоминает индо-пакистанскую. Здесь губернаторы назнача-

³² Кстати, такая ситуация подчеркивает, что федерализм и демократия не являются "однокоренными" словами, и государство, устроенное по федеративному принципу, совсем не обязательно является демократическим. Возможны как федерализм без демократии, так и демократия без федерализма.

¶ 3.4

Региональная власть в современном государстве

шея верховным правителем Малайзии на четыре года по рекомендации главного чинистра соответствующего штата.

3.4.7

Швейцарская модель

Своеобразная система организации региональной власти характерна для Швейца­рии. В этом государстве до сих пор в ряде мелких кантонов используются институ­ты прямой демократии, такие, как общее собрание жителей. Единый стандарт для региональной власти отсутствует, для Швейцарии характерна минимальная общая регламентация кантональных вопросов.

Особенность Швейцарии заключается в том, что население кантонов выбира­ет как законодательную, так и исполнительную власть в полном составе. Легислату­ра (от 58 до 200 депутатов) избирается на четыре года, для нее используются такие названия, как большой совет, земельный совет или совет кантона. Исполнительную власть представляет государственный или правительственный совет из 5,7 или 9 чле­нов во главе с председателем (landmann). Все члены этого совета избираются насе­лением сроком на 4 года (исключение составляют кантоны Фрибур и оба полуканто­на Аппенцеля). В полукантоне Аппенцель-Иннероден и кантоне Гларус до сих пор используется прямая демократия, когда выборы проводятся на собрании граждан (Landsgemeinde).

3.4.8