Влияние распада СССР на региональную структуру России

Решающее влияние на формирование современной политико-административной структуры России сыграл распад СССР. Попытки союзного руководства воссоздать в 1991 г. обновленный СССР с подписанием Ново-Огаревских соглашений между главами союзных республик потерпели крах. Часть союзных республик к тому вре­мени объявила о выходе из состава СССР, воспользовавшись тем конституцион­ным правом, которое до тех пор, в условиях централизованного государства с одно­партийным авторитарным режимом считалось сугубо формальным. Первым 11 мар­та 1990 г. объявил о восстановлении независимости Верховный Совет Литвы. Некоторые из этих республик (прежде всего — Эстония, Латвия и Литва) достаточ­но быстро получили международное признание в качестве независимых государств. Подписание Беловежских соглашений лидерами России, Украины и Белорус­сии 8 декабря 1991 г. фактически означало распад СССР: государства, являющиеся

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

учредителями Союза, объявили о его расформировании. К концу 1991 г. СССР не существовал уже ни фактически, ни юридически.

Таким образом, федерация первого уровня в лице СССР в конце 1991 г. прекра­тила свое существование, распавшись на 15 независимых государств, получивших меж­дународное признание. С этого момента главный интерес для нас представляет Рос­сия, т.е. государство, возникшее на территориальной основе прежней союзной республики — РСФСР. В процессе распада Советского Союза РСФСР, как и дру­гие республики, объявила о своем государственном суверенитете (12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете) и, сыграв свою роль в распаде СССР, превратилась в отдельное независимое государство.

Особенность политико-административной структуры нового российского го­сударства заключается в том, что она практически целиком унаследована от преж­ней РСФСР. Как известно, РСФСР представляла собой внутри СССР федерацию второго уровня с асимметричной политико-административной структурой. В ее со­ставе находились как федерированные образования (прежде всего — АССР), так и нефедерированные (края и области). При этом в составе краев и областей были внутренние автономии в лице автономных областей и автономных округов.

Превратившись в независимое государство, Россия (т.е. бывшая РСФСР) сохранила федеративную форму территориально-политической организации и в общих чертах — прежнее административно-территориальное деление (тем более, что в России еще действовала Конституция РСФСР 1978 г., хотя и с многочислен­ными поправками). Новый российский федерализм по сути оказался реформиро­ванным советским федерализмом, что повлияло на следующие его признаки.

• Российский федерализм остался этническим по происхождению, когда главным признаком федеративного государства является наличие в его составе на­ционально-территориальных автономий [Зорин, 1996]. Именно национально-тер­риториальные автономии были федерированными образованиями в составе РСФСР. Они активно отстаивали федеративную форму государственного устройства России после распада СССР, считая федерализм условием своего пребывания в составе Рос­сии. Но после распада СССР все регионы России получили статус равноправных субъектов федерации, в связи с чем федерация стала смешанной.

• Российский федерализм, в отличие от советского, не может считаться договорным. СССР создавался по принципам договорной федерации с заключением союзного договора в 1922 г. между формально равноправными государствами. Но РСФСР в составе СССР являлась федерацией в той мере, в какой в ее составе на части ее территории были созданы национально-территориальные автономии. Но­вая Россия сохранила все эти автономии. При этом никакого нового союзного до­говора между ее субъектами не заключалось. Федеративный договор, подписанный в 1992 г. (см. ниже), представлял собой договор о разграничении полномочий меж­ду центром и регионами, а не договор о союзе государственных образований. По

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

этой причине Российскую Федерацию можно отнести к типу конституционной фе­дерации с элементами договорной. Наличие отдельных признаков договорной феде­рации связано с подписанием Федеративного договора и практикой договоров о разграничении полномочий между центром и отдельными субъектами федерации.

• Российский федерализм является асимметричным в той мере, в какой
асимметрия заложена в основание его региональной структуры. Изначально, как
уже говорилось, РСФСР представляла собой асимметричное образование с много­
численными автономными регионами (причем эти регионы имели высокий фор­
мальный статус государств в государстве, республик). Попытки уйти от асиммет­
рии не могут устранить заложенные в само основание российской государственно­
сти статусные различия, хотя их и удалось в значительной мере сгладить^|0.

К настоящему времени политико-административная структура Российской Федерации представляет собой четырехуровневую систему.

• На первом субнациональном уровне находятся семь федеральных округов (табл. 4), представляющих собой наиболее крупные административно-территори­альные образования [Туровский, 2003].

• Базовым политико-административным уровнем является второй субна­циональный уровень, который целесообразно именовать собственно региональным уровнем. Это — уровень субъектов федерации, число которых в соответствии с Кон­ституцией 1993 г. составило 89 (в результате объединения регионов с 2005 г. число субъектов федерации начинает сокращаться).

• Первый субрегиональный уровень представляет собой ATE первого по­рядка внутри субъектов федерации. Это — административные районы и города ре­гионального подчинения (в соответствии с нормами муниципальной реформы, начатой в 2003 г., — муниципальные районы и городские округа).

• Второй субрегиональный уровень — это ATE, на которые делятся адми­нистративные районы и города регионального подчинения. В первом случае та­кими ATE являются поселения (помимо городов регионального подчинения, стоя­щих на ступеньку выше). Во втором случае возможно (но не обязательно) деле­ние городов регионального подчинения на внутригородские районы.

Региональный уровень в России составляют субъекты федерации — рес­публики, края, области, города федерального значения, автономная область и авто­номные округа, которые в соответствии с Конституцией 1993 г. равноправны.

Особенностью России является наличие сложносоставных субъектов феде­рации, когда одни субъекты федерации находятся на территории других и фор­мально входят в их состав. Это — прежние внутрирегиональные автономии в лице

¹⁰ См.: |Асимметричная федерация..., 1998; Асимметричность федерации, 1997; Лы­сенко, 19981.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

автономных округов, которые остались в составе своих краев и областей, но в то же время получили по конституции 1993 г. статус равноправных субъектов федерации.

5.2.2