Принципы создания новых субъектов федерации

Правовые механизмы создания новых субъектов федерации появились в России в конце 2001 г. в связи с принятием федерального конституционного закона "О по­рядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъ­екта Российской Федерации".

Следует заметить, что изменение наименования субъекта федерации не оз­начает создания нового региона. Такое изменение предполагает просто включение нового названия в текст конституции при ее последующем переиздании. Свои официальные названия в 1996 г. меняли Ингушетия, Калмыкия и Северная Осе­тия, затем — Чувашия и Ханты-Мансийский АО.

Новый субъект федерации появляется в двух случаях:

• инкорпорация территории иностранного государства;

• внутренняя реорганизация территории с созданием новых регионов в новых границах.

В первом случае в состав России на правах субъекта федерации может войти иностранное государство или его часть. При этом присоединение части иностран­ного государства невозможно без согласия самого этого государства ⁴. Включение территории обязательно утверждается международным договором и предполагает взаимное согласие России и соответствующего государства. Международный дого­вор должен определить статус, который получает эта территория в составе России. По закону, если речь идет о целом государстве, то оно, как правило, получает ста­тус республики (хотя договор может определить и иной статус).

Создание нового субъекта федерации в результате инкорпорации оформля­ется международным договором и федеральным конституционным законом об этом субъекте.

Во втором случае действующее российское законодательство предполагает только объединение двух и более граничащих друг с другом регионов* в новый субъект

¹⁴ В качестве возможных инкорпорируемых территорий в России чаще всего рас­сматривались Белоруссия, Абхазия и Южная Осетия, Приднестровье. Однако для присое­динения Абхазии и Южной Осетии необходимо позитивное решение Грузии, для Придне­стровья — Молдовы, что можно считать почти невероятным. Действия типа референдума 1992 г. в Южной Осетии о присоединении к России не являются легитимным основанием для принятия территории в состав России.

^м В законодательстве они именуются заинтересованными субъектами.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

федерации. Разделение субъекта федерации на части, создание нового субъекта за счет объединения отдельных частей субъектов федерации в России не предусмот­рены. Эта позиция, очевидно, обоснована доминирующей политической тенден­цией к укрупнению субъектов федерации, когда все остальные варианты террито­риальной реорганизации просто не предполагаются³⁶.

При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России используется принцип народного волеизъявления. Во всех заинтересованных субъек­тах федерации обязательно проводятся всенародные референдумы по вопросу об объединении. В случае отрицательного результата хотя бы в одном из субъектов федерации объединение откладывается, и новые референдумы могут быть прове­дены во всех заинтересованных регионах не ранее чем через год.

Также необходимо согласие властных элит федерального центра и заинтересо­ванных субъектов федерации. Активную роль в данном процессе играют власти за­интересованных субъектов. Они должны подготовить мотивированное предложе­ние президенту страны об объединении и его последствиях.

Право окончательного решения принадлежит федеральному центру. В соот­ветствии с поправками в закон о порядке создания новых субъектов федерации, принятыми в 2005 г., президент страны должен поддержать предложение органов региональной власти об объединении субъекта федерации. Только после этого мо­жет быть проведен референдум. После референдума новый субъект федерации соз­дается через принятие федерального конституционного закона.

В 2003 г. был запущен первый объединительный процесс, в связи с чем можно говорить о первом прецеденте, имеющем характер пилотного проекта. 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком АО прошли референдумы, на ко­торых 83,8% и 89,8% избирателей в этих двух регионах соответственно проголосо­вали за объединение. Весной 2004 г. был принят федеральный конституционный закон, предполагающий создание 1 декабря 2005 г. нового региона — Пермского края³⁷.

^,6 Настроения в пользу разделения существующих субъектов федерации на части отмечались прежде всего на Северном Кавказе. Например, в начале 1990-х гг. националь­ные движения выступали за деление на две части Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Существовали настроения в пользу создания Южного Дагестана на основе тер­риторий с лезгинским большинством (в 1998 г. интересным прецедентом стал митинг неко­торых представителей лезгинского национапьного движения, выступивших за создание Дербентского автономного округа, непосредственно входящего в состав России). Вообще характерным явлением в начале 1990-х гг. на Северном Кавказе были съезды национальных движений, которые принимали декларации о создании национальных республик.

⁵⁷ При этом будет полностью утрачено прежнее понятие "край", под которым в РСФСР понимался регион со сложным внутренним делением. В ситуации с Пермской об­ластью произошло нечто противоположное: ее внутренняя структура упростилась, и при этом на ее основе создается край. Край в новой ситуации фактически понимается как более крупное и сильное образование, чем область.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

17 апреля 2005 г. референдумы прошли в Красноярском крае. Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском АО. Во всех трех субъектах ответ избирателей был положительным. В собственно Красноярском крае за объединение проголосо­вали 92,4% избирателей, в Эвенкии — 79,9%. на Таймыре — 69,95%. Заметно, что уровень поддержки объединительной инициативы в этих двух автономных округах был ниже, чем в Коми-Пермяцком АО. 23 октября 2005 г. референдумы прошли в Камчатской области и Корякском АО, где население также поддержало процесс объединения.

Анализ пилотных проектов по объединению субъектов федерации позво­ляет определить основные принципы, которые используются в этом процессе.

• Принцип политической компенсации. Закон предполагает сохранение Коми-Пермяцкого округа как территории с особым статусом в составе Пермского края (понятие "автономный" при этом уже не используется). Политической компенса­цией могло бы стать фактическое воссоздание в России института внутрирегио­нальной автономии, каковыми ранее являлись автономные области и автономные округа. В то же время российское законодательство не предусматривало такого ста­туса. Это значит, что реально прежние автономные округа могут претендовать на статус муниципальных районов, что означает явное понижение статуса и другие проблемы (по размерам территории они обычно не подходят под предусмотренные законодательством о местном самоуправлении предельные размеры территории му­ниципальных образований — территорий по смыслу всегда компактных). Либо воз­можно существование прежних автономных округов в виде объединений муници­пальных образований, находящихся под специальным управлением общерегиональ­ной власти (в лице, например, специально назначаемого заместителя губернатора).

• Принцип экономической компенсации. Президент В. Путин подписал указ "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого АО и Перм­ской области". Указ, в частности, предусматривает газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры в 2003—2006 гг. Аналогичные указы были под­писаны перед референдумами об объединении Красноярского края и Камчатской области.

• Принцип постепенности с определением переходного периода. Предполагает­ся, что органы власти двух регионов будут работать до истечения своих полномо­чий. Единый бюджет будет сформирован только в 2007 г. При этом прямое феде­ральное финансирование округа будет осуществляться до 2008 г., и только с 2009 г. оно будет единым для Пермского края.

• Принцип федерального контроля. В переходный период возможным явля­ется назначение губернаторов объединяемых территорий президентом России. Пре­цедент возник в связи с назначением пермского губернатора Ю. Трутнева федераль­ным министром как раз в переходный период. Поэтому на переходный период был назначен исполняющий обязанности губернатора Пермской области О. Чиркунов.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

В дальнейшей перспективе можно говорить о нескольких типах ситуаций, для которых возможно объединение регионов.

1. Объединение автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят.

2. Объединение "точечных" регионов с прилегающими к ним "площадными", т.е. объединение городов федерального значения с окружающими их областями. В Москве в июне 1991 г. был самый первый в современной России прецедент — голосование за объединение с областью (результат по Москве был положительным, но в Москов­ской области голосование не проводилось, и никаких правовых последствий это го­лосование не имело, не являясь полноценным и предусмотренным законом рефе­рендумом об объединении регионов). Объединение Санкт-Петербурга и Ленинград­ской области неоднократно предлагалось высокопоставленными чиновниками и местными активистами, но процесс пока не переведен в практическую плоскость.

3. Возвращение бывших и единственной нынешней автономных областей в состав краев. Попытка перевести вопрос в практическую плоскость отмечается с 2002 г. в Алтайском крае и Республике Алтай. Ведущие политические деятели Алтайского края выступили за воссоединение территорий, но это вызвало жесткую негативную реакцию республиканской элиты (хотя в республике одна из политических групп пыталась организовать референдум). С 2003 г. обсуждается вопрос воссоздания "большого" Красноярского края с включением в его состав Хакасии. Тема объе­динения периодически поднималась в Адыгее (преимущественно русским нацио­нальным движением) и Карачаево-Черкесии (как русскими, так и черкесами), а также Еврейской АО.

4. Объединение национально-территориальных автономий с одним и тем же титульным этносом. Здесь существует только одна гипотетическая возможность — воссоединения земель прежней Бурят-Монгольской АССР через объединение Бу­рятии с двумя бурятскими автономными округами³".

5. Восстановление бывшей "двудомной" автономии — Чечено-Ингушетии. Та­кие идеи высказывались представителями руководства Чечни, однако они не име­ют поддержки в Ингушетии.

6. Объединение более крупных и экономически благополучных "русских" регионов со слабыми соседями (проект объединения по принципу "сильные со слабыми"). Одна из инициатив была высказана ярославским губернатором А. Лисицыным весной 2002 г. (речь фактически шла об объединении Ярославской, Костромской и Ивановской областей)³⁹. В Самарской области отмечены выступления крупных политических

'" В начате 1990-х гг. эта идея была популярна среди бурятских националистов. В 1998 г с ней выступал известный артист и политик И. Кобзон, избранный депутатом Госдумы от Агинского Бурятского округа.

" Своеобразной была постановка проблемы с точки зрения ее правового решения. А. Лисицын предлагал президенту страны своим указом в порядке эксперимента временно объединить области.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

фигур за присоединение Ульяновской области. Полпред президента в Северо-За­падном федеральном округе В. Черкесов в декабре 2001 г. выступил за объединение Новгородской и Псковской областей. Периодически обсуждается вопрос о ликви­дации Курганской области⁴⁰. В 2001 г. депутат Госдумы из Курской области А. Фе-дулов объявлял о подготовке референдума по объединению Курской и Белгород­ской областей, который организовать не удалось⁴¹.

7. Создание радикально укрупненных субъектов на основе как "сильных", так и "слабых" регионов. Здесь наиболее интересен проект объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей, выдвинутый Э. Росселем в конце 2003 г. (с 1990-х гг. Э. Россель известен как поборник идеи Уральской республики, объеди­няющей по возможности все уральские регионы). Кемеровский губернатор А. Ту­леев с 1999 г. выступает за объединение Алтайского края. Кемеровской, Ново­сибирской и Томской областей, а также Республики Алтай. В 2005 г. была озвучена (в том числе иркутским губернатором Б. Говориным) идея объединить как три бу­рятских региона, так и два "русских" — Иркутскую и Читинскую области в единый субъект федерации. Нетрудно увидеть, что такие инициативы во многом воспроиз­водят укрупненные края и области 1930-х гг.

Типологически ситуация укрупнения субъектов федерации выглядит, как правило, следующим образом. За объединение наиболее активно выступают элиты "большого" субъекта федерации, рассматривающие объединение в контексте своей политической экспансии. Напротив, элиты "малого" субъекта часто выступают про­тив, поскольку объединение означает потерю ими своего статуса.

Позиция населения определяется экономическими и этнокультурными фак­торами. Наличие в регионе хорошо развитой этнической идентичности может стать препятствием к объединению (ситуация в ряде автономных округов и тем более республик). Этнокультурный фактор работает и для многих "русских" областей: призывы к укрупнению встретили резко негативную реакцию в таких древних центрах, как Кострома и Псков. Население экономически сильных регионов не­редко выражает недовольство перспективой расширения территории за счет более слабых соседей, опасаясь ухудшения общей ситуации в регионе.

В целом импульсы к объединению субъектов федерации на низовом уров­не остаются очень слабыми. Современная политико-административная структура России в общих чертах сложилась и признана населением (напомним, что она прак-

⁴⁰ При этом остается неясным, к какому региону она может быть присоединена. Ра­
нее она входила в состав Челябинской области. Однако и настоящее время она теснее взаи­
модействует со Свердловской областью. Высказывались предложения по разделу области
между Свердловской, Челябинской и Тюменской. Однако действующее федеральное зако­
нодательство такой вариант не предусматривает.

⁴¹ Здесь особенность ситуации заключается в том, что Белгородская область в 1954 г.
отпочковалась от Курской. В то же время с точки зрения экономического развития именно
Белгородская область выглядит сейчас более благополучной.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

тически не менялась на протяжении 50 лет). Главные объединительные импульсы исходят из федерального центра, где сформировался интерес к созданию более простой и единообразной политико-административной структуры.

5.3

Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

5.3.1