Институт регионального правительства

В целом ряде регионов в структуре исполнительной власти существует специаль­ный институт регионального правительства.

Институт правительства изначально существовал в республиках, где еще в советское время система власти включала Совет министров. Логично, что он со­хранился и в постсоветский период, хотя не везде и в разных вариантах.

В тех республиках, которые дольше использовали парламентскую модель, институт правительства сохранялся как основная и единственная структура испол­нительной власти.

В республиках, применяющих премьерскую модель, глава правительства и являлся одновременно всенародно избранным руководителем региона.

В республиках, которые перешли к президентской модели, были реализова­ны различные варианты '*.

• Разделение должностей президента и главы правительства, т.е. вариант, который полностью копирует российский. Как правило, в таких случаях говорили о модели "технического правительства", которое занималось только хозяйствен­ными вопросами. Разделение должностей использовалось в Башкирии, Татарстане и других "классических" республиках.

• Совмещение должности президента и главы правительства с целью кон­центрации полномочий в одних руках (было узаконено в Туве, пока там использо-

" Например, в Самарской области вице-губернатор В. Казаков представлял ЮКОС, а сменивший его С. Сычев — АвтоВАЗ.

¹² Надо иметь в виду, что в президентских республиках часто создается такая струк­тура, как администрация президента республики, выполняющая те же функции, что и ад­министрация президента России. Следует отличать администрации республиканских пре­зидентов от региональных администраций, под которыми понимается высший орган ис­полнительной власти.

¶ 7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ

валась президентская модель, на разных этапах применялось в Бурятии, Марий Эл, Адыгее).

• Совмещение должности вице-президента и главы правительства, что по­
зволяло наделить вице-президента реальными полномочиями (использовалось в
Калмыкии, Чувашии, Якутии).

В республиках, где высшее должностное лицо именуется главой республики, применялись два варианта. В соответствии с одним, наряду с институтом главы республики создавался (сохранялся) институт правительства со своим премьер-ми­нистром (Мордовия). Другой вариант не предполагал введения правительства (Республика Коми).

Институт правительства и разделение постов регионального руководителя и премьер-министра использовались в республиках для решения этнополитических проблем. Интересен случай Дагестана, где главой правительства на протяжении всего постсоветского периода являлся представитель кумыков — третьего по вели­чине этноса. В Кабардино-Балкарии пост главы правительства был отдан балкар­цам, а затем после реформы передан русским. В Карачаево-Черкесии правительст­во возглавлял черкес и т.п.

В "русских" регионах после 1991 г. также прослеживаются попытки созда­ния собственных правительств. Мотивы их создания можно свести к следующему.

• Создание правительств в значительной степени было обусловлено ростом "регионального самосознания", когда власти всех субъектов федерации стремились скопировать общефедеральную модель организации государственной власти и не отставать от республик.

• Наличие правительства давало губернатору возможность переложить на него ответственность за текущую экономическую ситуацию (аналогично президен­там республик). Разделение постов губернатора и главы регионального правительст­ва позволяло губернатору играть роль главы региона, а не руководителя одной из ветвей власти (так это изначально и было задумано в большинстве президентских республик), подражая президенту России.

• На уровне структуры региональной исполнительной власти можно было развести экономический блок, за который отвечало правительство, с политическим (аппарат, кадры, выборы, информация и пр.) блоком, который непосредственно подчинялся губернатору. Оказалась возможной ситуация, когда все экономические направления сосредоточены в региональном правительстве, а политическое на­правление курирует заместитель губернатора (вице-губернатор).

• Пост председателя регионального правительства становился важным пред­ложением при формировании политических коалиций. Губернаторы и кандидаты в губернаторы стремились расширить свою поддержку в элите, предлагая этот пост ключевым фигурам.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Анализ региональных особенностей организации правительства позволяет выделить целый ряд существенных различий в данном процессе.

В некоторых регионах было создано "реальное" правительство, функцио­нально отделенное от губернатора, со своим председателем и министерствами. Та­кая ситуация характерна для Свердловской области, которая, формируя свои вла­стные структуры, следовала нереализованной идее Уральской республики.

В то же время во многих регионах можно было говорить об имитации прави­тельства. Например, здесь создан пост председателя регионального правительства, который занимает один из первых заместителей губернатора. Либо губернатор од­новременно именуется председателем регионального правительства. Однако пра­вительства как такового здесь нет, поскольку региональная исполнительная власть имеет единую структуру и сама по себе может считаться правительством.

Наиболее распространенной оказалась промежуточная ситуация, когда пра­вительство существует как особая структура в региональной исполнительной вла­сти, но его руководителем является сам глава региона (по аналогии с республика­ми, где президент одновременно являлся председателем правительства). Отмечены ситуации, когда регионы отказывались от первоначального разделения постов гла­вы региона и премьера в пользу "промежуточной" модели.

Развитие ситуации в XXI в. характеризовалось заметным упрощением струк­туры региональной исполнительной власти, отказом от громоздких бюрократических конструкций, одной из которых является институт регионального правительства.

Во-первых, статус региональной власти в российской политической системе снизился, что привело к ослаблению политических амбиций.

Во-вторых, смысл в разделении постов регионального руководителя и главы правительства заметно уменьшился после принятия в 1999 г. федерального закона. В соответствии с этим законом высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа, а не "региональным президентом", стремящим­ся встать над ветвями власти.

В-третьих, стало ясным, что разделение постов может привести к политиче­ским конфликтам: например, отмечались ситуации, когда бывший глава регио­нального правительства становился соперником губернатора на выборах.

В результате институт правительства остается характерным для республик, сохраняющих усложненные структуры исполнительной власти. В остальных регио­нах институт правительства используется редко.

Вообще структура региональной исполнительной власти в России оказалась в большой зависимости от политической конъюнктуры. Рост региональной само­стоятельности в 1990-х гг. привел к формированию президентских или квазипрези­дентских (в "русских" регионах) политических режимов с такими атрибутами, как правительство, вице-президент (вице-губернатор) и др. Снижение региональных амбиций и статуса региональных правящих элит привело к упрощению этих струк­тур, отказу от символов "сильной власти" эпохи "парада суверенитетов".

¶ 1.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

Создание структуры исполнительной власти в российских регионах зависело от расстановки политических сил (в том числе от этнополитической ситуации), хода предвыборных кампаний и т.п. Очень часто изменение структуры проводи­лось и проводится под конкретных людей. В этой связи при общем упрощении структуры региональной исполнительной власти в отдельных регионах, наоборот, возникают предложения о введении института регионального правительства, что связано с договоренностями между группами влияния.

7.4

Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

Законодательная (представительная) власть в российских регионах сложилась в результате трансформации советской власти. Весной 1990 г. в России прошли пер­вые альтернативные выборы депутатов в советы всех уровней (РСФСР, регионы, местные советы). В 1990—1991 гг. действовала старая советская система, при кото­рой региональный совет формировал исполнительную власть в лице исполнитель­ного комитета совета народных депутатов (исполкома). На этом этапе происходит резкое снижение влияния однопартийной системы в связи с отменой шестой ста­тьи советской конституции, которая определяла "руководящую и направляющую роль" КПСС. На волне демократических преобразований происходит сдвиг центра принятия политических решений: если раньше этим центром являлись комитеты КПСС всех уровней, то теперь на первые позиции выходят демократически из­бранные советы народных депутатов.

В более консервативных регионах власть остается единой, поскольку все три руководителя связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве случаев происходит дробление власти: в треугольнике "первый секретарь обкома — председатель облсовета — председатель облисполкома" начинаются конфликты. Устанавливается двоевластие и даже "троевластие".

Фактически в 1990 г. российские регионы начинают развиваться по модели "парламентской республики". Как результат, первым лицом в регионе становится председатель регионального совета. Примечательно, что большинство руководите­лей региональных партийных комитетов избираются в 1990 г. на пост председателя регионального совета и стремятся совмещать обе должности.

В большинстве российских регионов партийные руководители были в мар­те—апреле 1990 г. избраны председателями советов, сохранив прежнюю должность. В двух регионах, наоборот, председатели советов вскоре после избрания стали пер­выми секретарями (Горный Алтай и Ивановская область). Однако стабильность.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

установленная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью 1990 г. власти РСФСР запретили совмещение постов партийного и советского руко­водителя региона. Чувствуя политическую конъюнктуру, многие первые секретари обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосредоточились на совет­ской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в счи­танных регионах первые секретари предпочли партийный пост и оставили руковод­ство советом (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с "совмещением" позволила отстранить от власти крупных представителей партийно-советской но­менклатуры, потерявших оба своих поста (А. Березин в Мордовии).

Должность председателя облсовета постепенно становилась ключевой, и не­которые первые секретари обкомов своим личным авторитетом и наработанным ранее влиянием повышали ее статус. Во многих регионах опять прошли внутрипар­тийные выборы первых секретарей обкомов, однако влияние новых партийных ру­ководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались сосредоточены в руках председателей областных советов, часто — бывших первых секретарей. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифициро­ванных центра власти — облсовет, облисполком и обком, причем влияние последне­го неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто ушел в председатели облсовета, часто оказывались менее влиятельными политиками).

В то же время в целом ряде регионов сохранялись моноцентрические режимы, поскольку многие первые секретари обкомов проигнорировали запрет на совмещение постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руково­дитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился хозяйственный руководитель — председатель облисполкома или республиканского Совмина. Такая ситуация была характерна для наиболее консервативных регионов, в которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми — в республиках и некоторых краях и областях. В качестве примеров можно привести Адыгею, Северную Осетию, Белгородскую область и др.

После августа 1991 г. в регионах складывается новая конфигурация властных органов. Избранные в 1990 г. советы продолжают свою работу (правда, некото­рые председатели советов были смещены депутатами под предлогом поддержки ГКЧП^|3). Однако на месте ранее подконтрольной им исполнительной власти в лице исполкомов появляется новый институт региональной исполнительной власти — назначаемый президентом глава администрации (в республиках происходят другие

" Причем далеко не нсегда это означало, что новыми председателями советов стали представители демократической общественности. Скорее одни представители партийно-советской номенклатуры уступили место другим.

¶ 7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

изменения в связи с переходом от парламентской к президентской модели). Тем самым закладываются основы для политического конфликта между ветвями вла­сти. Исполнительная власть начинает в меньшей степени зависеть от законода­тельной. Она развивается в качестве центра принятия решений, которому отдает явное предпочтение новая российская власть.

Что касается самих советов, то в конце 1991 г. они несколько меняют и уп­рощают формат своей работы. Советы отличались большой численностью депута­тов и представляли собой весьма громоздкое образование. Для того чтобы сделать процесс принятия решений более быстрым, что принципиально важно в условиях политической нестабильности, создается институт малых советов. Малые советы составляли до одной пятой депутатского корпуса и работали практически постоян­но, на них были возложены почти все вопросы, кроме бюджетных и кадровых.

Новая институциональная ситуация была оформлена после принятия 5 марта 1992 г. закона "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, обла­стной администрации". Важной особенностью этой ситуации было наличие серьез­ных рычагов парламентского контроля, с помощью которых советы могли влиять на исполнительную власть:

• согласование главы администрации с советом при назначении;

• двойная подотчетность губернатора — перед президентом и советом;

• согласование губернатором с советом назначения ключевых фигур в ад­министрации — первого заместителя, руководителей финансового, имущественно­го и социального направлений;

• право совета обжаловать и приостанавливать губернаторские решения, вы­ражать губернатору недоверие, обращаться в Конституционный суд с требовани­ем отставки губернатора. Губернаторское вето преодолевалось простым большин­ством депутатов.

В этих условиях разгорается конфликт между ветвями власти, определявший политическую ситуацию в регионах в 1991—1993 гг. В ряде регионов этот конфликт приводит к снижению эффективности работы всей системы региональной власти в связи с невозможностью принятия решений. Советы, как правило, становятся оп­лотом политической оппозиции как российскому руководству, так и назначенным им губернаторам. В этих конфликтах проявляются все возможные противоречия того времени — идеологические, институциональные, личностные и межгрупповые.

Развитие конфликта между ветвями власти закончилось роспуском советов в октябре 1993 г., который прошел под силовым давлением президентских структур при поддержке пропрезидентских сил на местах. В некоторых регионах были при­няты решения о самороспуске советов. В других их работа оказалась невозможной в связи со сложением депутатских полномочий представителями пропрезидентских сил. Отдельные советы пытались продолжать работу и далее (Алтайский край, Амур­ская область и др.), но это оказалось бессмысленным в условиях формирования в

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

стране новой системы региональной власти и приближающегося юридического сро­ка истечения полномочий советов. Поэтому и оппозиционные силы вскоре включи­лись в борьбу на выборах в новые органы законодательной власти.

В конце 1993 г. в региональной законодательной власти происходят крупные изменения. Система советов, выполнявших на том этапе функции региональной законодательной власти, была разрушена принципиальными решениями прези­дента страны. Эти действия получили поддержку большинства глав исполнитель­ной власти в регионах, которые рассчитывали на последующее ослабление законо­дательной власти и ликвидацию институтов парламентского контроля. В республи­ках ситуация развивалась эволюционно, и советы, избранные в 1990 г., доработали до конца своих полномочий, после чего были избраны новые органы законода­тельной власти. Причем некоторые республики и после 1994 г. сохранили парла­ментскую модель (а Дагестан создал в 1994 г. собственную модель власти).

Новый стандарт региональной законодательной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения был определен президентским указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представитель­ных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федера­ции". Далее, 22 октября 1993 г. вышел указ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Эти указы ввели серьезные ограничения для региональной законодательной власти:

• ослабление парламентского контроля за исполнительной властью (право губернатора на единоличное формирование администрации, губернаторское вето на решения законодательных собраний, которое, однако, можно преодолеть двумя третями голосов);

• ограниченная численность — 15—50 депутатов;

• ограниченный срок полномочий — два года;

• определенные функции — принятие нормативно-правовых актов, утверж­дение бюджета и контроль за его исполнением, некоторые контрольные функции.

Выборы новых законодательных собраний прошли в декабре 1993 г. — марте 1994 г. [Петров, 1995]. С этого момента начинается история постсоветской законо­дательной власти в регионах (см., например: [Гранкин, 1998]).

Региональная законодательная власть в середине 1990-х гг. выглядела весьма слабой. В регионах продолжается формирование моноцентрических режимов, в ко­торых власть персонифицирует губернатор. Как и в России в целом, происходит рез­кий сдвиг в сторону исполнительной власти со смещением баланса в системе сдер-жек и противовесов. Характерной особенностью становятся фактическое подчине­ние законодательной власти исполнительной. На первом этапе вообще допускалось совмещение депутатских полномочий с работой государственных чиновников. В ре­зультате первые законодательные собрания были насыщены главами местных ад-

¶ 7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации

министраций, которые на том этапе назначались губернаторами, т.е. о разделении властей говорить практически не приходилось.

Однако по мере развития новых институтов региональной законодательной власти отмечается постепенное усиление их позиций. Оно определялось несколь­кими тенденциями, характерными для некоторых регионов.

• Использование отдельных полномочий в сфере нормотворчества. С 1994 г. в регионах начинается принятие основных законов — уставов, и многие законо­дательные собрания утверждают уставы, предполагающие достаточно широкие полномочия законодательной власти (конечно, эти уставы вступают в силу только после согласования с губернаторами, но в некоторых регионах согласие между вет­вями власти было найдено, и полномочия ветвей власти оказались сбалансирован­ными). Также законодательная власть играет ключевую роль в бюджетном про­цессе, и региональным администрациям приходилось считаться с интересами депутатов (уже на том этапе среди депутатов оказывается довольно много предста­вителей деловой элиты).

• Приход председателей законодательных собраний в Совет Федерации с января 1996 г. Это, безусловно, повысило реальный политический статус и само­го органа власти, и его руководителей.

• Оппозиционная активность некоторых законодательных собраний с пре­вращением легислатур в центры альтернативных групп влияния. В некоторых ре­гионах прежние оппозиционные председатели советов избрались в состав новых законодательных собраний и стали их руководителями.

Региональные законодательные собрания первого созыва в большинстве случаев получили право продлить свои полномочия по сравнению с первоначально определенным двухлетним сроком. Президентский указ позволил депутатам рабо­тать четыре года. Поэтому выборы законодательных собраний второго созыва про­шли в большинстве регионов в 1996—1998 гг. [Политические процессы в регионах России, 1998]. Третий созыв был избран в 2000—2002 гг. Выборы законодательных собраний четвертого созыва проходили с 2004 г.

7.4.1

Основные параметры института регионального законодательного собрания