Система министерского делопроизводства

XIX - начала XX вв.

 

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственно­го управления и делопроизводства, которая затронула главным обра­зом верхний уровень управления - высшие и центральные учрежде­ния, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреж­дений.

Новая система управления - министерская, основанная на прин­ципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской систе­мы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющи­ми министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «испол­нительное».

Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентя­бря 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутрен­них дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, дей­ствовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, вы­ходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - I января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещатель­ное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотноше­ний с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Структура министерств имела следующий вид:

 

 

Министры назначались самим императором и были ответствен­ны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделе­ний. Совет министра состоял из руководителей основных подразде­лений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия минист­ра по своей структуре была аналогична и действовала на правах де­партамента; канцелярии департаментов имели более простое внут­реннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и име­ли штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержа­ния дел. Например, если в ведении департаментов находились финан­совые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сноше­ний» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот тер­мин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь.аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происхо­дит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроиз­водственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении доклад­ных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполни­тельных бумаг».

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что его авторы достаточно четко различали два аспекта дело­производственной деятельности: формы документов, по которым со­вершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмовод­ство), и движение документов и дел («порядок течения дел»), пони­мая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и ре­шения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее уч­реждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протя­жении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация мини­стерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий по­рядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцеля­рию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, перепис­ка министра с другими министрами и главноуправляющими, губер­наторами и вообще лицами равного звания. Представления от под­чиненных органов направлялись министру в случае крайней важно­сти или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с други­ми учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три катего­рии: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соот­ветствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, пред­ставления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнару­женным злоупотреблениям; дела, «не терпящие времени», или сроч­ные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую оче­редь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канце­лярии, директору департамента - правитель дел канцелярии депар­тамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотре­нием дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через ди­ректора департамента, а нередко и общего присутствия департа­мента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, пер­воначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллеж­ский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех преды­дущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения толь­ко самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами кан­целярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» мож­но разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журна­лы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнитель­ные бумаги».

Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений раз­личных типов, то министерскому делопроизводству ничего не остава­лось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеле­ния; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направля­ли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, пред­ставления. С равными учреждениями министерства обменивались по­средством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомст­венным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в кон­це XVIII в. систему документирования местных учреждений.

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых докумен­тов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, написание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предус­матривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запеча­тывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали от­дельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использова­лись для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об ис­полнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводст­ва. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, дирек­торов департаментов; в губерниях - начальников присутственных мести самого губернатора. Начальники отделений проверяли испол­нение документов по столам и сообщали сведения директору депар­тамента, которому предписывалось каждый месяц проводить про­верку исполненных и неисполненных документов по регистрацион­ным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведо­мости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления за­головков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмо­трении дел («не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности» - ПСЗ II. Т. И, отд. 2. № 9757).

Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположени­ях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделе­ниями, каждым по своему направлению, затем обобщались в депар­таментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии со­ставлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположе­нием реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наимено­вание учреждения, наименования структурных подразделений, отра­жающие место подразделения - автора в структуре учреждения (де­партамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс докумен­та. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практичес­ки также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока уни­фицированного вида и может выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или: «От такого-то» и т.п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появивший­ся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутст­венного места. Получает определенную форму удостоверение доку­мента: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

В целом, форма документа имела следующий вид:

 

УПРАВЛЕНИЯ

ВИЛЕНСКОГО. ГРОДНЕНСКОГО ПРЕДПИСАНИЕ

КОВЕНСКОГО

ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРА

Чиновнику Особых Поручений

10 мая 1870 года Коллежскому Асессору

№ 5677 NN

Вильно

Об укреплении правого берега Вилии.

 

Суда, прибывающие к Вильно городу по реке Вилии, затрудняются про­ходом по причине обмеления этой реки у города, и самая река Вилия с году на год обрывает свой правый берег и тем угрожает опасностью частным зда­ниям, находящимся на нем. Такие обстоятельства не могли не обратить вни­мания Начальства.

Вследствие этого предписываю Вашему Высокоблагородию отправиться немедленно в означенный город и в подробности исследовать неудобства для прохода судов возле него, а также и то, в какой мере они могут возбудить опасения на будущее время, и какие, по Вашему мнению, необходимы предварительные меры к первоначальному устранению этих неудобств или, по крайней мере, к облегчению прохода судов и обеспечению частных зданий, находящихся на правом берегу р. Вилии. Обо всем, что Вами будет найдено, я ожидаю подробного донесения.

Правитель канцелярии

Подпись

______________________________________________________

 

 

 

__________________________________________________________

 

На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется зако­нодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе ко­дификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Пер­вые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Особенностью организации делопроизводства в этот период яв­лялась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм доку­ментов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в госу­дарственные учреждения.

На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова - «Делопроизводство, или теоретическое и практи­ческое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:

«... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую перепи­ску, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Из­брав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодатель­ства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и меже­вого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых част­ными 'лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам дело­вых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления».

Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это «наука, излагающая пра­вила составления деловых бумаг, актов и самих дел»; практическое дело­производство - это «обилии порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам дело­вых бумаг». К предмету теоретического делопроизводства он отнес: «наружные свойства» деловых бумаг и их «внутренние» свойства.

В разделе о наружных свойствах документов он дает: классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:

1) сношения (или отношения);

2) реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;

3) официальные письма;

4) записки;

5) выписки;

порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;

части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, осо­бенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скре­па, бланковые надписи, «кувертные» надписи;

титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопро­сы.

К внутренним свойствам он относит стиль («слог») документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.

В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и «про­сительские» дела и бумаги), детальное описание каждой разновид­ности документа и образцы конкретных документов по каждой раз­новидности, составляющие более половины его объемного труда.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела си­стема министерского делопроизводства, особенно в начальный пе­риод своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гиб­ких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющих­ся общественных отношений система министерского делопроизвод­ства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмот­ря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и уч­реждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появ­ление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько ко­пий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную фор­му, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми докумен­тами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств», в соответствии с которым созда­валось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в от­дельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало тех­нику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства ус­танавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отноше­ние. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщения­ми, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирова­ния и других технических приспособлений, ускоряющих делопроиз­водственную обработку документов.

Однако работа по совершенствованию делопроизводства в воен­ном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический перево­рот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Ок­тябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и ус­воил многие старые традиции, но зарождался на принципиально но­вых основах.