Проблемы реализации полномочий следователя требовать производства документальных ревизий и проверок

Устанавливая указанное полномочие следователя, уголовно-процессуальный закон не раскрывает понятий «документальная проверка» и «ревизия». Определения ревизии и проверки содержатся в Положении о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок) от 07.12.1999 № 89н/1033/717 (далее – Положение от 07.12.1999 г.) и в Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 14.04.2000 № 42н (далее – Инструкция от 14.04.2000 г.).

Согласно п. 5 Положения от 07.12.1999 г. под ревизией понимается система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности, а под проверкой – контрольное действие по определенному кругу вопросов, участку или эпизоду финансово-хозяйственной деятельности ревизуемой организации.

В п. 4 Инструкции от 14.04.2000 г. закреплено конкретизированное понятие ревизии как системы обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление. Соответственно, проверкой считается единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

Согласно п. 6 указанной Инструкции основной задачей ревизии является проверка финансово-хозяйственной деятельности организации по следующим направлениям: соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам; обоснованность расчетов сметных назначений; исполнение смет расходов; использование бюджетных средств по целевому назначению; обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей; обоснованность образования и расходования государственных внебюджетных средств; соблюдение финансовой дисциплины и правильность ведения бухгалтерского учета, и составление отчетности; обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций; полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами; операции с основными средствами и нематериальными активами; операции, связанные с инвестициями; расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами; обоснованность произведенных затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального характера; формирование финансовых результатов и их распределение.

Таким образом, путем производства документальных проверок и ревизий могут быть проверены сообщения о преступлениях в сфере экономики: о присвоении или растрате чужого имущества, вверенного виновному (ст. 160 УК РФ), о легализации (отмывании) денежных средств (ст.ст. 174-174¹ УК РФ), об уклонении от уплаты налогов (ст.ст. 198-199 УК РФ) и др.

Рассматриваемое полномочие следователя было закреплено Федеральным законом от 04.07.2003 № 92–ФЗ и вызвало в процессуальной литературе достаточно острую критику.

Так, например, И.С. Мирза утверждает, что «ревизии представляют собой длительный, трудоемкий и энергозатратный процесс, нередко сопряженный с приостановлением деятельности проверяемой организации, изъятием из ежедневного оборота необходимых материалов с тем, чтобы ее сотрудники не предприняли действий, направленных на уничтожение искомой документации. В случае неподтверждения поступившего сообщения организация оказывается в положении, когда в течение месяца предпринимательская деятельность велась не в полном объеме, в результате она понесла существенные убытки, а действия органов причинили вред деловой репутации» (Мирза И.С. Нужна ли доследственная проверка? // Российский следователь. 2004. № 9. С. 14).

Представляется, что автор гипертрофирует некоторые издержки деятельности, осуществляемой в связи с производством документальных проверок и ревизий. Прежде всего, это относится к утверждению о том, что ревизии сопряжены с приостановлением деятельности проверяемой организации и изъятием из ежедневного оборота необходимых материалов.

Во-первых, способы проведения ревизии, установленные п. 13 Инструкции от 14.04.2000 г. не требуют приостановления финансово-хозяйственной деятельности проверяемых организаций.

Во-вторых, согласно п.п. 7.2. Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее — территориальное управление), утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н (далее — Положение от 11.07.2005 г.), сотрудники территориального управления при проведении ревизий и проверок не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, если иное не установлено законом (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 33).

В-третьих, ревизии проводятся в целях проверки сведений о преступлениях уже совершенных, а, для этого из оборота, как правило, не требуется изымать документы, отражающие текущую финансово-экономическую деятельность. Если такая необходимость все же возникает, то в распоряжение лиц, производящих ревизию могут быть предоставлены копии необходимых документов.

Неубедительным представляется также утверждение о том, что в результате производства ревизии проверяемая организация несет существенные убытки, а действия органов (неясно каких: правоохранительных или ревизионных?) причиняют вред ее деловой репутации. Если это так, тогда следует признать неправомерными ревизии и проверки, предусмотренные п.п. 5.14.1 Положения от 11.07.2005 г., поскольку их производство ничем не отличается от производства ревизий по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов.

Вряд ли следует принимать всерьез утверждение о том, что «на этапе доследственной проверки появляется неизвестная даже законодателю личность – ревизор, процессуальное положение которого нигде не определено», и отсюда возникает ряд вопросов: насколько данное лицо правомочно на осуществление ревизии, кто назначает его в качестве ревизора и оплачивает трудовую деятельность, имеет ли следователь право пользоваться его услугами, подлежит ли доверию, выносимое им решение, как оно именуется и т.д. (Мирза И.С. Указ. раб. С.14).

Было бы странно, если бы законодатель, устанавливая право следователя требовать производства ревизии, не знал о том, что действовавшим в то время постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 №888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации», было утверждено Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации (далее — Положение от 06.08.1998 г.), на которое было возложено выполнение функций: а) осуществления последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств; б) проведение в пределах своей компетенции ревизий и тематических проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности; в) проведение документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов и др. (Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст. 4007).

Ответы на другие поставленные автором вопросы содержались в Положении от 06.08.1998 г., а также в изданной на его основе и действующей в настоящее время Инструкции от 14.04.2000 г.

Так, согласно п.9 вышеназванной Инструкции «сроки проведения ревизии, состав ревизионной группы и ее руководитель (контролер-ревизор) определяются руководителем контрольно-ревизионного органа с учетом объема предстоящих работ, вытекающих из конкретных задач ревизии и особенностей ревизуемой организации».

В п. 11 Положения от 06.08.1998 г. было закреплено положение, согласно которому «финансирование расходов на содержание управления осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных Министерству финансов Российской Федерации на государственное управление», а, следовательно, трудовую деятельность ревизора оплачивает государство (Согласно п. 9 Положения от 11.07.2005 г. «финансирование расходов на содержание территориального управления осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание федеральных органов исполнительной власти»).

Совершенно непонятна постановка вопроса о доверии к решению ревизора и о наименовании данного решения.

Согласно п.п. "и" п. 6 Положения от 06.08.1998 г. контрольно-ревизионному управлению было предоставлено право «в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы».

В действующем Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора установлено, что территориальное управление имеет право: осуществлять взаимодействие с правоохранительными органами в ходе проведения контрольных и надзорных мероприятий, а также реализации материалов ревизий и проверок и направлять в правоохранительные органы информацию по фактам обнаруженных в ходе контрольных мероприятий подлогов, подделок и других злоупотреблений (п.п. 5.14.4. и 5.14.5.).

Согласно п. 26 Инструкции от 14.04.2000 г. «материалы ревизии, проведенной по мотивированным постановлениям, требованиям правоохранительных органов, передаются им в установленном порядке» и, кроме того, «в правоохранительные органы могут быть направлены также и материалы ревизий, проведенных без предварительно вынесенных ими мотивированных постановлений, в ходе которых были выявлены нарушения финансовой дисциплины, недостачи денежных средств и материальных ценностей, являющиеся в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации основанием для реализации материалов ревизии в установленном порядке».

Приведенные положения свидетельствуют о надуманности рассматриваемого вопроса: если не доверять решению руководителя контрольно-ревизионного управления (территориального управления), то теряется смысл передачи материалов ревизий и проверок в правоохранительные органы.

Что же касается второй части этого вопроса, то исчерпывающий ответ на него содержится в разделе IV Инструкции от 14.04.2000 г., где установлено, в частности, что результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы (контролером-ревизором), а при необходимости и членами ревизионной группы, руководителем и главным бухгалтером (бухгалтером) ревизуемой организации (п. 17), а также установлено содержание акта ревизии (п. 18).

В процессуальной литературе ревизию сравнивают со следственными действиями, «взятыми под строгий контроль суда (обыском, выемкой и др.), проведение которых разрешается только по возбужденному уголовному делу» Мирза И.С. Указ. раб. С.14), а требование о производстве документальных проверок и ревизий – с расследованием преступлений, которое якобы передается в руки ревизоров(Петрухин И.Л. Возбуждение уголовного дела по действующему УПК РФ // Государство и право. 2005. № 1. С.66).

Само по себе производство ревизии и документальной проверки не предполагает проведение поисковых действий и изъятие документов, и поэтому сравнение ревизии со следственными действиями представляется некорректным. В противном случае, как уже было отмечено выше, следовало бы запретить производство всех иных документальных проверок и ревизий.

В ряде случаев производству ревизии предшествует изъятие органами милиции необходимой документации. Однако такие действия осуществляются в соответствии с п.25 ст.11 Закона о милиции, согласно которому милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей представляется право «при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность … изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции…».

Сравнение ревизии с предварительным расследованием также некорректно, поскольку задачей предварительного расследования является установление обстоятельств, входящих в предмет доказывания (ст. 73 УПК), а задачи ревизии ограничиваются проверкой финансово-хозяйственной деятельности организации в пределах, установленных нормативным актами Министерства финансов РФ (п. 6 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации от 14.04.2000 г. // КонсультантПлюс. ИБ: ВерсияПроф).

Результаты проверки, которые излагаются в акте ревизии, действительно являются основанием для формулирования выводов о наличии или отсутствии в действиях должностного лица состава преступления, однако ревизор не уполномочен на формулирование таких выводов. Подтверждением тому являются установленные в п.п. 18 и 19 Инструкции от 14.04.2000 г. требования, предъявляемые к акту ревизии. При этом особое внимание следует обратить на предписание, согласно которому «в акте ревизии не должна даваться правовая и морально-этическая оценка действий должностных и материально ответственных лиц ревизуемой организации…» (п.19).

Иначе говоря, установление наличие или отсутствия обстоятельств, входящих в предмет доказывания по уголовному делу остается прерогативой следователя и в тех случаях, когда в целях проверки сообщения о преступлении проводится документальная проверка или ревизия.

С учетом приведенных соображений нельзя согласиться с утверждением о том, что основная задача ревизии – найти следы преступления в учетной, нормативной, плановой, технологической информации (Мысловский Е.Н. Ревизия как источник доказательств в уголовном процессе Российской Федерации. Учебно-методическое пособие для следователей. М., 1998. С.23).

Таким образом, правовой основой производства ревизий и проверок наряду с уголовно-процессуальным законом являются нормативные акты Правительства РФ и Министерства финансов РФ, в которых установлены полномочия территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Однако в них содержатся положения, которые хотя и не дезавуируют закрепленное в ч.1 ст.144 УПК полномочие следователя требовать производства документальных проверок и ревизий, но создают серьезные проблемы его реализации.

Единственным способом реализации рассматриваемого полномочия следователя является направление территориальному органу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора требования о производстве ревизии или проверки. Между тем в постановлении Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (п.п. 1 п. 4) и в Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.07.2005 г. (п.п. 5.14.1.) содержится предписание, согласно которому ревизии и проверки проводятся по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1490; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 33).

В п. 7 Положения от 07.12.1999 г., данное предписание уточняется указанием на то, что ревизии и проверки предприятий и организаций любых форм собственности до возбуждения уголовных дел проводятся по обращениям органов МВД России и ФСБ России, подписанным руководителями главных управлений центрального аппарата или лицами, их замещающими, и руководителями территориальных органов в субъектах Российской Федерации.

В этой части приведенное положение противоречит п.п. 1 п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198 и п.п. 5.14.1. Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.07.2005 г., в соответствии с которыми территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора вправе осуществлять ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Содержание приведенных предписаний приводит к выводу о том, что следователь, которому поручено рассмотрение сообщения о преступлении в сфере экономической деятельности, не вправе потребовать от территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора проведения ревизии или проверки. Таким образом, если для принятия решения по сообщению о преступлении необходимо произвести ревизию или проверку, следователь должен обращаться к соответствующему руководителю правоохранительного органа с ходатайством о направлении в территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора требования о производстве ревизии или проверки.

Однако такое положение противоречит ч. 1 ст. 144 УПК, поскольку в ней следователь уполномочен «требовать производства документальных проверок, ревизий», а это значит, что требование должно быть предъявлено тому государственному органу, который обязан производить проверки и ревизии, т.е. руководителю территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а не руководителю правоохранительного органа.

Справедливости ради следует отметить, что в правоприменительной деятельности данное противоречие не столь заметно из-за того, что преступления в сфере экономической деятельности, как правило, обнаруживаются путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Соответственно, сотрудники подразделений правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, принимают меры к проведению документальных проверок или ревизий в порядке установленном вышеназванными нормативными актами и передают полученные материалы в следственные подразделения для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Аналогичным образом решен вопрос о проведении проверок сообщений о преступлениях, связанных с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах.

В соответствии с Инструкцией о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утвержденной Приказом МВД РФ от 16.03.2004 № 177 (далее – Инструкция от 16.03.2004 г.) проверки таких данных проводятся сотрудниками подразделений органов внутренних дел по налоговым преступлениям (п. 3).

Проверки проводятся на основании постановлений, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел, исчерпывающий перечень которых установлен приказом МВД РФ от 16.03.2004 № 177 (Приложение № 2). Поскольку следователь в этот перечень не включен, постольку в случае получения сообщения о нарушении законодательства РФ о налогах и сборах, он должен направить требование о проведении проверки организации или физического лица соответствующему должностному лицу органа внутренних дел, уполномоченному выносить постановление о проведении такой проверки.

Если сотрудником, производившим проверку, будут обнаружены признаки преступления, то он составляет рапорт об обнаружении признаков преступления с последующим принятием решения в порядке, предусмотренном статьями 144 и 145 УПК, или направляет материалы проверки для рассмотрения в порядке, предусмотренном статьями 144 и 145 УПК (п. 19 Инструкции от 16.03.2004 г.).

Таким образом, следователь получает либо материалы уголовного дела, возбужденного в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 157 УПК, либо материалы проверки сообщения о преступлении. Если следователем получены материалы проверки сообщения о преступлении, то при наличии оснований он возбуждает уголовное преследование в отношении лица, совершившего преступление, связанное с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (ст.ст. 198-199² УК).

2.1.3. Проблемы реализации полномочий следователя на истребование информации от редакции средств массовой информации, подтверждающей сообщение о преступлении

По смыслу ч. 2 ст. 144 УПК РФ следователь может производить проверку сообщения о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, только в том случае, если такое поручение ему дает руководитель следственного органа. Таким образом, усматривая в сообщении, распространенном в средствах массовой информации, наличие сведений, указывающих на признаки совершенного преступления, следователь должен составить рапорт в порядке, предусмотренном ст. 143 УПК и направить его руководителю следственного органа. По полученному рапорту руководитель следственного органа обязан принять одно из следующих решений: а) возбудить уголовное дело; б) отказать в возбуждении уголовного дела; в) поручить следователю проведение проверки сообщения в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ.

В целях проверки сообщения следователь вправе потребовать от редакции средства массовой информации, распространившего сообщение о преступлении, передачи документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, а также данных о лице, предоставившем указанную информацию (ч. 2 ст. 144 УПК РФ).

Алгоритм дальнейших действий следователя зависит от содержания документов и материалов, полученных от редакции средства массовой информации. Если в полученных документах и материалах содержатся сведения, указывающие и на лицо, его совершившее, то в отношении данного лица может быть возбуждено уголовное преследование. В противном случае следовательлибо возбуждает уголовное дело по признакам преступления, либо продолжает проверку сообщения о преступлении.

Проверка сообщений о преступлениях, распространенных в средствах массовой информации, некоторыми авторами оценивается как негативное явление. В частности, И.Л. Петрухин утверждает, что такая проверка сведений о преступлении, распространенных в средствах массовой информации, «в сущности это не проверка, а производство обыска в случаях, когда руководство СМИ отказывается выдать требуемые документы» (Петрухин И.Л. Возбуждение уголовного дела по действующему УПК РФ // Государство и право. 2005. №1. С. 69).

Неясно, на чем основано приведенное утверждение, но в любом случае согласиться с ним нельзя хотя бы потому, что требование прокурора, следователя или органа дознания о передаче имеющихся в распоряжении средств массовой информации документов и материалов, предусмотренное ч.2 ст.144 УПК РФ, ни в коей мере не предполагает и не допускает какого бы то ни было принудительного изъятия требуемых документов и материалов, не говоря уже о производстве обыска.

По мнению Н.А. Лопашенко, закрепленные ч. 2 ст. 144 УПК РФ положения обладает свойством криминогенности, т.е. потенциальной способностью порождать, провоцировать или способствовать криминогенному поведению лиц, попадающих в поле ее действия, поскольку указанная норма защищает преступное поведение лиц, которые публикуют клевету под условием сохранения в тайне источника информации, а также журналистов или главных редакторов, которые, сохраняя в тайне источник информации о совершении тяжких преступлений, тем самым укрывают преступления, т.е. совершают преступление, предусмотренное ст. 316 УК(Лопашенко Н.А. Оценка криминогенности положений УПК 2001 г., относящихся к досудебному производству. Научно-практическая конференция «Правовая и криминологическая оценка нового УПК РФ» // Государство и право. 2002. № 9. С. 99).

Если так ставить вопрос, то свойством криминогенности обладает ч. 2 ст. 41 Закона о средствах массовой информации, поскольку это в ней, а не в ст. 144 УПК РФ, закреплено положение, согласно которому «редакция обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени, за исключением случая, когда соответствующее требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом» (ст. 41 Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300).

Изучение следственной практики позволяет сделать вывод о том, что закрепленное в ч. 2 ст. 144 УПК РФ полномочие следователя можно рассматривать как средство проверки сообщения о преступлении лишь теоретически. Это обусловлено тем, что, во-первых, руководители следственных органов крайне редко поручают следователям произвести проверку сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации, во-вторых, реализация данного полномочия в части относящейся к истребованию данных о лице, предоставившем информацию, как правило, блокируется ссылкой редакции средства массовой информации на то, что лицо предоставило сведения с условием неразглашения его имени, и это обязывает редакцию сохранять в тайне источник информации, причем проверить достоверность такого утверждения практически невозможно, и, в-третьих, редакция может элементарно проигнорировать требование следователя, поскольку ни в Законе о средствах массовой информации, ни в УПК не установлена ответственность редакции средств массовой информации за неисполнение требований следователя.