Развитие государственной системы в условиях «неоабсолютизма»

Государственные реформы 60—70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дво­рянства в политической и государственной системах.

Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: «по­виноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает».

Высшим совещательным учреждением оставался Государ­ственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по ко-. дификационной работе.

При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственно­го порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров.

Сенат продолжал сохранять положение высшего судебно­го органа государства, выполнявшего, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган — Совет мини

стров, в который вошли в качестве членов председатели Госу­дарственного совета и Комитета министров, министры, глав-ноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Аппарат министерств в этот период был значительно перестроен, многие из них стали создавать свои местные ор­ганы. Развитие капитализма в стране выдвинуло на первый план такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения. Министерство государственных имуществ. Глав­ный комитет железных дорог. Министерство финансов.

Министерство финансов образовывало на местах казен­ные палаты (ведавшие прямыми налогами), акцизные управ­ления (ведавшие косвенными налогами), фабричные инспек­ции. Для проведения выкупной операции потребовалось со­здание Крестьянского и Дворянского банков, осуществляв­ших кредитование. Наряду с Государственным банком воз­никла целая сеть частных коммерческих банков. Финансовая реформа привела к перестройке системы государственного контроля и централизованного порядка формирования госу­дарственного бюджета, согласно которому он рассматривал­ся и утверждался Государственным советом, а калькулировал­ся в Министерстве финансов.

Были выработаны новые бюджетные правила, и на фи­нансовые палаты возложена обязанность контролировать осуществление бюджета по первичным документам. Старые дореформенные подати, такие, как подушная и винные отку­па, были заменены поземельным и акцизным налогами.

Реорганизация налоговой системы вызвала значительный рост государственного бюджета. Вместе с тем резко возросли и государственные расходы, большая их часть уходила на со­держание административного, полицейского аппарата и армии. Главными потребителями государственных средств были Министерство двора. Военное министерство, Минис­терство флота и Министерство внутренних дел.'

Важную роль в пореформенный период приобрело Ми­нистерство внутренних дел, имевшее на местах подведомст­венные органы — уездные полицейские управления, губерн­ские правления, губернские присутствия и др.

Губернатор контролировал деятельность новых органов местного управления, возникших в ходе реформы, — присутствий по крестьянским делам, по делам городского и земско­го самоуправления, фабричные инспекции и пр. Ключевой должностью в уезде стала должность исправника.

Министр юстиции контролировал всю судебную систему страны, осуществлял подбор кадров и надзорные функции. На него же возлагались обязанности генерал-прокурора. В 1881 г. Министерству юстиции было поручено разработать новое Уголовное уложение.

В 60—70-е гг. в ходе реформ неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор М.Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 70-х гг. идею привлечения «наибо­лее благонадежных элементов» из земской цензовой общест­венности к участию в обсуждении ряда государственных дел, император одобрил идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию». Он был убит 1 марта 1881 г.

14 августа 1881 г. принимается «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спо­койствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны». Репрессивным органам фак­тически предоставлялись неограниченные полномочия, рас­ширялось толкование политического преступления.

В 1882 г. принимается специальный закон о полицейском надзоре, значительно усиливающий систему этих мероприя­тий.

Либеральный период в развитии российской государст­венности заканчивался, начиналась эпоха контрреформ.

40. КОНТРРЕФОРМЫ 1880-1890-Х ГГ.

Отход от провозглашенных принципов судебной реформы начался по двум направлениям сразу. Прежде всего, все чаще стали практиковаться изъятия из общего судебного порядка с передачей дел на рассмотрение специальных и чрезвычай­ных судов.

Важную роль сыграло также примечание к ст. 1 Устава уголовного судопроизводства, допускавшее ситуации, при которых «административная власть принимает в установлен­ном законом порядке меры для предупреждения и пресече­ния преступлений и проступков».

С нарастанием реакции в стране система административ­ной репрессии стала быстро развиваться за счет сокращения числа дел, рассматривавшихся в общих судебных инстанци­ях. Так, по известному политическому «делу 193-х»суд оправ­дал большинство подсудимых. Однако после оправдательно­го приговора эти люди были в административном порядке подвергнуты ссылке на поселение. Телесные наказания, от­мененные указом 1863 г., на практике продолжали применять­ся в соответствии с решением Комитета министров.

В 1871 г. дознание по государственным преступлениям было официально поручено корпусу жандармов. Собранные материалы должны были передаваться министру юстиции, который мог направить их в судебные инстанции, а мог при­нять меры к решению дела в административном порядке.

В 1872 г. наиболее важные дела по государственным пре­ступлениям были переданы на рассмотрение Особого присут­ствия Сената с участием сословных представителей.

В 1874 г. из ведения общих судов изымаются дела о «проти­возаконных сообществах»и участии в них, в 1878 г. — дела о противодействии или сопротивлении властям и о покушени­ях на должностных лиц. Обвиняемые в этих преступлениях предавались военному суду.

После покушения на императора Александра II, совершен­ного народовольцами, усиливается правительственное на­ступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное «Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спо­койствия», возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

Согласно этому Положению, министру внутренних дел, генерал-губернатору предоставлялось право передавать ряд дел на рассмотрение военных судов для решения по законам военного времени. Причем это право не было ограничено территориальными пределами: достаточно, чтобы в одном месте было введено «положение чрезвычайной охраны», и оно могло быть распространено на любую часть страны. Военные суды рассматривали дела в кратчайшие сроки с минимальными гарантиями прав обвиняемого, приговаривая к самым суровым наказаниям.

Еще в 1866 г. у суда присяжных были изъяты дела о печати, административные органы понуждали прокуроров возбуж­дать дела против наиболее смелых публицистов и редакто­ров. Наступление на гласность началось задолго до 1881 г. В интересах конфиденциальности допрос высших должност­ных лиц с 1869 г. мог производиться на дому.

В 1887 г. суду предоставлялось право закрывать двери за­седаний, объявляя слушающееся дело «деликатным», «конфи-денциальным»или «секретным».

В 1889 г. вступает в действие «Положение о земских участ­ковых начальниках», разрушившее раздельность судебной и административной властей. Этим актом, прежде всего, был нанесен серьезный удар по системе мировых судов, их число существенно сократилось, а затем, вплоть до 1913 г., они ис­чезают вовсе.

В уездах вместо мировых судей вводился институт земских начальников, наделенных широкими административно-су­дебными правами в отношении крестьянского населения. Они осуществляли контроль над сельскими и волостными органами самоуправления, руководили полицией и надзира­ли за деятельностью волостных судов. В качестве ценза для должности земского начальника устанавливались: высшее об­разование или занятие кандидатом в течение нескольких лет должности мирового посредника, мирового судьи, высокий Имущественный ценз и звание потомственного дворянина. Сословный принцип подбора кадров проявился здесь со всей откровенностью.

Параллельно с земскими начальниками в уезде действова­ли уездные окружные суды, члены которого рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились го­родские судьи, назначаемые министром юстиции.

Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд, состоявший из члена уездного окружного суда, одного-двух городских судей и нескольких земских начальников. Съезд возглавлял предводитель уездного дворянства. Таким обра­зом, большинство мест в этих органах оказывалось за государ­ственными должностными лицами.

Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судов стали губернские присутствия под руководством губер­натора и в основном состоявшие из государственных чинов­ников. Кассационная деятельность в ходе такой реорганиза­ции перестала быть исключительной компетенцией Сената. Кроме того, в 1885 г. наряду с кассационными департамента­ми Сената организуется специальное административное (Первое) присутствие, отобравшее у департаментов ряд дел кассационного производства.

Административное вмешательство в судопроизводство повлекло за собой отход от одного из важнейших принципов судебной реформы — гласности суда, в 1887 г. было провозгла­шено право суда рассматривать дела при закрытых дверях, в 1891 г. резко сужается гласность гражданского судопроизвод­ства.

Волостные суды, которые уже в ходе самой судебной ре­формы составляли особое звено судебной системы (специ­альный порядок судопроизводства, применение ими телес­ных наказаний, руководство нормами обычного права), с 1889 г. подпадают под непосредственный контроль земских начальников. Последние отбирали кандидатов для волост­ных судов, осуществляли ревизии, штрафовали и арестовыва­ли без особых формальностей волостных судей.

Апелляционной инстанцией для волостного суда стали уездные съезды, кассационной — губернские присутствия, т.е. органы по своему существу административные.

Волна контрреформ захватила в 80—90-е гг. и сферу орга­нов местного самоуправления. В 1890 г. было пересмотрено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Сохранив куриальную систему выборов, правительство отка­залось от принципов представительства по первой курии: в нее входили теперь исключительно потомственные и личные дворяне. Для усиления их роли в земских органах в дворян­ской курии снижался имущественный ценз. Одновременно с этим ценз значительно увеличивался во второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от второй сокраща­лось. По отношению к крестьянской курии усиливался кон­троль администрации — земских начальников, губернатора:

губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уезд­ное земское собрание. Закон предоставлял губернатору право приостанавливать любое постановление земского собрания, если оно «не соответствовало общим государствен­ным пользам и нуждам»либо «нарушало интересы местного населения».

В 1892 г. было принято новое «Городовое положение». Если прежде к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все плательщики налогов, то со­гласно новому закону в число выборщиков могли попасть только лица с определенным имущественным цензом (в зави­симости от ценности принадлежащего им имущества).

Вынужденное под угрозой революционной ситуации про­вести в 60—80-е гг. ряд буржуазных по своему характеру ре­форм, правительство в 80—90-е гг. наносит удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам.

Эпоха контрреформ сделала существенный сдвиг «впра-во»по всем направлениям социального, политического и го­сударственного развития России.