Игорь андреевич исаев история государства и права России

И.А. Исаев

 

 

История

государства и права

 

 

Учебник

для юридических

вузов

 

ББК63 И85

Исаев И.А.

И85 История государства и права России / Учебник для юридических вузов. Изд. 3-е перераб. и доп. — М.:

Юристъ, 1996. - 544 с. 18ВМ 5-7357-0003-0

Учебник составлен в соответствии с программой Московской государственной юридической академии по предмету «История госу­дарства и права». Материал охватывает большой период: от возникно­вения государственности у восточных славян до событий нового времени. Налагаются не только историко-правовые факты, но и анализируются некоторые политические феномены, прослеживают­ся тенденции их развития.

Книга расчитана на студентов, аспирантов, преподавателей юри­дических вузов; читателей, интересующихся историей государства и права России.

ББК63

Игорь Андреевич Исаев ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ

Издание 3-е

Редактор О. В. Лужина Корректор Т.К. Ершова Художник П.П. Ефремов Компьютерная верстка Г.С. Брудовскай

ЛР № 020673 от 28.10.92 г.

Подписано в печать 20.07.96 г. Формат 84 х 108 ¹ Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 28,56. Уч.-изд. л. 28,5. 3-ий доп. тираж 20000 экз. Заказ № 607

000 Фирма «Гардарика» Издательство «Юристъ» 123286, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Можайский полиграфический комбинат». 143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

I8ВN 5-7357-0003-0 ©Издательство «Юристы», 1996

Стр. 120

ПРЕДМЕТ ИСТОРИИ

СТАНОВЛЕНИЕ ДРЕВНЕРУССКОГО ПРАВА

Древнейшим источником права является обычай. Когда обы­чай санкционируется государственной властью (а не просто мнением, традицией), он становится нормой обычного права. Эти нормы могут существовать как в устной, так и в письменной форме. Наиболее ранними письменными памятниками русского права являются тексты договоров Руси с Византией (911, 944 и 971 гг.). Тексты содержат нормы византийского и русского права, относящиеся к международному, торговому, процессу­альному и уголовному праву. В них имеются ссылки на «закон русский», являвшийся, по-видимому, сводом устных норм обычного права.

В договорах упоминается смертная казнь (о чем уже не говорится в Русской Правде), штрафные санкции, регламен­тировались право найма на службу, меры по поимке беглых рабов, регистрации отдельных товаров («наволок»). При этом в договорах предусматривалась реализация права кров­ной мести и других норм обычного права.

К числу древнейших источников права относятся также церковные уставы князей Владимира Святославича и Яросла­ва Владимировича (Х—Х1 вв.), содержащие нормы о брачно-семейных отношениях, преступлениях против церкви, нрав­ственности и семьи. В уставах определялась юрисдикция цер­ковных органов и судов.

Государство передавало церкви со всех собираемых даней «десятину», о чем записывалось в уставы. Составными частя­ми «десятины» были отчисления от даней разных видов, от судебных платежей и торговых пошлин. Там же оговаривался церковный судебный иммунитет и определялись пределы церковной судебной юрисдикции: по кругу лиц, на которых она распространялась, и по кругу дел, которые рассматрива­лись церковными судами.

Судебная власть церкви устанавливалась над всем христи­анским населением Руси, но лишь по определенным делам. Над некоторыми группами населения (церковные люди) цер­ковный суд устанавливался по всем делам, так же как суд над населением церковных земель (вотчин). В ряде случаев дей­ствие церковных уставов накладывалось на сферу действия государственного законодательства, основным источником которого была Русская Правда.

СОСЛОВНЫЙ СТРОЙ. ФЕОДАЛЬНАЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ

ЦЕРКОВНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА

Структуру дореформенной судебной системы составляли разнообразные исторически сложившиеся органы, делавшие ее сложной и запутанной. Существовали особые суды для дво­рян, горожан, крестьян, специальные коммерческие, совест­ные, межевые и иные суды. Судебные функции отправляли и административные органы — губернские правления, органы полиции и др.

Рассмотрение дел во всех судебных инстанциях происхо­дило при закрытых дверях. На деятельность суда сильное давление оказывали различные административные органы, ведение следствия и исполнение приговора предоставлялись органам полиции, которые, кроме того, могли принимать на себя и судебные функции по «маловажным»делам. По словам А.Ф. Кони, «следствие было в грубых и нечистых руках, а между тем составляло не только фундамент, но, в сущности, единственный материал для суждения о деле», так как суд получал дело, знакомился с ним только по материалам, подго­товленным полицией.

Делопроизводство могло тянуться годами. В судебном процессе господствовали инквизиционное начало и теория формальных доказательств.

Работа по подготовке судебной реформы, начавшаяся в 50-х гг., особенно интенсивно пошла после провозглашения крестьянской реформы. К началу 1861 г. на рассмотрение Государственного совета было представлено (с 1857 по 1861 г.) 14 законопроектов, предлагавших различные измене­ния в структуре судебной системы и судопроизводства: огра­ничение числа судебных инстанций, введение устности, глас­ности, состязательности и пр. Материалы судебной реформы составили 74 тома.

В конце 1862 г. в судебные инстанции был разослан проект «Основных положений судоустройства», в котором были сформулированы новые принципы: бессословность суда, от­мена системы формальных доказательств и определения об «оставлении в подозрении». Ничего, однако, не говорилось о независимости судей.

К новым принципам относились: идея отделения суда от администрации, установление состязательности, отделение судебной власти от обвинительной, введение присяжных за­седателей. Предполагалось, что у присяжных будут изъяты дела о государственных («для сохранения уважения к инсти­туту присяжных») и должностных (из-за опасения чрезмерно­го возвышения судебной власти) преступлениях. Авторы про­екта настояли также на выделении института мировых судей из общего порядка судопроизводства, подчеркивая их специ­фику.

Отзывы, поступившие с мест на разосланный проект, от­метили неполноту и непоследовательность в отделении суда от администрации, непоследовательность в определении компетенции института мировых судей. Усмотрена была опасность в создании института присяжных поверенных и широких полномочиях следователей.

Дискутировался вопрос о моделях суда присяжных. Какую выбрать — континентальную (где ставился вопрос «виновен ли подсудимый?») или английскую (где вопрос звучит «совер­шил ли подсудимый данное деяние?») (Выбрана была первая модель). В отношении института мировых судей также име­лись разногласия: как должны решать они дело — по закону или по своему усмотрению, лишь ссылаясь на закон? (Выбра­ли первый вариант.)

В ноябре 1864 г. были утверждены и вступили в силу основ­ные акты судебной реформы: Учреждения судебных установ­лений, Устав уголовного судопроизводства. Устав о наказани­ях, налагаемых мировыми судьями.

Создавались две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим — окружные суды, учреж­даемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распространявшие свою деятель­ность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где действовала юрисдикция духовных, военных, коммерчес ких, крестьянских и инородческих судов.

Реформа судебной системы закрепила новые принципы:

отделение суда от администрации, создание всесословного суда, равенство всех перед судом, несменяемость судей и сле­дователей, прокурорский надзор, выборность (мировых судей и присяжных заседателей).

В ходе подготовки и проведения реформы были созданы новые институты присяжных заседателей и судебных следо­вателей и реорганизована деятельность старых. Изменились функции прокуратуры, а именно: поддержание обвинения в суде, надзор за деятельностью судов, следствием и местами лишения свободы.

Прокурорская система возглавлялась генерал-прокуро­ром. При Сенате учреждались должности двух обер-прокуро­ров, а в судебных палатах и окружных судах — должности прокуроров и товарищей прокуроров. Все прокуроры назна­чались императором по представлению министра юстиции.

Формирование принципов состязательности в судебном процессе потребовало создания нового специального института — адвокатуры (присяжных поверенных). Наряду с при­сяжными поверенными в коллегиях при судах в процессе (по разрешению суда и по договоренности одной из сторон) могли участвовать частные поверенные. Руководящим орга­ном коллегии адвокатов стал Совет присяжных поверенных.

Для удостоверения деловых бумаг, оформления сделок и других актов учреждалась система нотариальных контор в губернских и уездных городах.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В за­коне отмечалось, что в судебном процессе «власть обвини­тельная отделяется от судебной». Провозглашалось равенст­во всех перед законом.

Путаницы в системе старых судебных учреждений не стало вместе с отменой принципа сословности судов. Однако пережитки сословности сохранились в виде судебных учреж­дений с особой компетенцией (волостные, духовные, воен­ные, коммерческие и инородческие суды). Да и само разделе­ние системы на общие и местные судебные учреждения не способствовало ее унификации.

Мировые судьи избирались уездными земскими собрания­ми и городскими думами. Достаточно высокий имуществен­ный и образовательный ценз практически закрывал доступ на эту должность представителям низших классов. Кроме того, занимать должность почетного мирового судьи, кото­рая не была оплачиваемой, могли позволить себе только со­стоятельные люди.

Мировой округ включал, как правило, уезд и входящие в него города. Округ делился на мировые участки, в пределах которых осуществлялась деятельность мировых судей.

На созывающиеся съезды мировых судей ложилась обя­занность кассационного рассмотрения жалоб и протестов, а также окончательное решение дел, начатых участковыми ми­ровыми судьями.

Закон определял сферу юрисдикции мировых судей: им были подсудны дела «о менее важных преступлениях и про­ступках», за которые предусматривались такие санкции, как кратковременный арест (до трех месяцев), заключение в работный дом на срок до года, денежные взыскания на сумму не свыше 300 рублей.

В сфере гражданско-правовой на мировых судей возлага­лось рассмотрение дел по личным обязательствам и догово­рам (на сумму до трехсот рублей), дел, связанных с возмеще­нием за ущерб на сумму не свыше 500 рублей, исков за оскор­бление и обиду, дел об установлении прав на владение. Споры о праве собственности на недвижимое имущество были у ми­ровых судей изъяты.

Окружные суды учреждались на несколько уездов и состо­яли из председателя и членов. Новым институтом, введен­ным реформой на уровне первого звена общей судебной сис­темы (окружных судов), были присяжные заседатели. На суд присяжных предлагались дела «о преступлениях и проступ­ках, влекущих за собой наказания, соединенные с лишением всех прав состояния, а также всех или некоторых особенных прав и преимуществ».

Избранная континентальная модель института присяж­ных заседателей (ответ на вопрос «виновен ли подсуди­мый?») определила организацию и порядок их работы.

Присяжным заседателем могло стать лицо в возрасте от 25 до 70 лет, обладающее цензом оседлости (два года). Для выбо­ров присяжных составлялись общие списки, в которые вклю­чались: почетные мировые судьи, служащие (кроме профес­сиональных юристов), все выборные должностные лица, во­лостные и сельские судьи из крестьян, прочие лица, распола­гающие недвижимостью или доходом. Не могли включаться в списки священники, военные, учителя, прислуга и наемные рабочие.

Общие списки служили основой для составления списков очередных и запасных заседателей на год. За три недели до судебного заседания председатель суда по жребию отбирал тридцать очередных и шесть запасных заседателей. В заседа­нии оставалось двенадцать присяжных. Присяжные заседате­ли могли быть отведены как подсудимым (двенадцать при­сяжных), так и прокурором (шесть человек). Из числа неотве­денных избирались двенадцать присяжных, из них — один старшина.

После рассмотрения дела по существу и окончания пре­ний председатель суда разъяснял присяжным правила о сил

приведенных доказательств, «законы о свойствах рассматри­ваемого преступления»и предупреждал их против «всякого увлечения в обвинении или в оправдании подсудимого». Для судьи-профессионала это был способ влияния на неискушен­ных в судейских делах присяжных заседателей.

Председатель суда вручал присяжным письменные вопро­сы о факте преступления и вине подсудимого, которые огла­шались в суде. Вопросы разрешались присяжными по боль­шинству голосов. Отмена вердикта была возможной лишь в случае, если суд единогласно признавал, что «решением при­сяжных осужден невиновный». В этом случае он выносил по­становление о передаче дела на рассмотрение нового состава присяжных, решение которых было окончательным. Закон подчеркивал, что «приговор, постановленный судом с учас­тием присяжных заседателей, считается окончательным».

При окружных судах учреждался институт следователей, осуществлявших под надзором прокуратуры предваритель­ное расследование преступлений на закрепленных за ними участках. До реформы предварительное следствие осущест­вляли земский суд и управа благочиния (надзор за ними был со стороны прокурора, стряпчих, губернского правления). Обвинительное заключение составлялось в канцелярии суда, т.е. следствие не было отделено от суда. Реформа отделила предварительное следствие от судебного расследования. Рас­следование делилось на генеральное (предварительное, без предъявления обвинения) и специальное (формальное, с предъявлением обвинения).

На судебные палаты возлагались дела по жалобам и про­тестам на приговоры окружного суда, а также дела о долж­ностных и государственных преступлениях по первой ин­станции. Дела рассматривались при участии «сословных представителей»: губернского и уездного предводителей дво­рянства, городского головы губернского города и волостного старшины. Судебные палаты выступали в качестве апелляци­онной инстанции по делам окружных судов, рассмотренных без участия присяжных заседателей, и могли заново, в пол­ном объеме и по существу, рассматривать уже решенное дело.

Кассационные департаменты Сената рассматривали жа­лобы и протесты на нарушение «прямого смысла законов», просьбы о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам приговоров, вошедших в законную силу, и дела о служеб­ных преступлениях (в особом порядке судопроизводства). В 1872 г. было учреждено также Особое присутствие Сената, рассматривающее политические дела особой важности. Де­партаменты Сената были кассационными органами для всех местных и общих судов России и могли рассматривать любое дело, решенное в низших инстанциях с нарушением установ­ленного порядка.

При разработке реформы было высказано предложение создать должность областного главного судьи, который осу­ществлял бы общее руководство судопроизводством и назна­чал на судейские должности, но оно было отвергнуто прави­тельством, опасавшимся, что судебная система может полу­чить тем самым излишнюю, с его точки зрения, автоном­ность. Тогда же было отвергнуто и предложение о допущении защиты на стадии предварительного следствия.

В целом становление новых судов встретилось со значи­тельными трудностями. Новые принципы их деятельности:

гласность, состязательность, несменяемость судей, их неза­висимость (пусть относительная) от административных влас­тей — не могли не вызвать подозрительности и противодейст­вия со стороны государственной бюрократии. Первоначаль­но (в апреле 1866 г.) были созданы только два судебных округа (Петербургский и Московский), в остальных районах новые суды создавались в течение долгого времени, постепенно и по частям.

Несмотря на свой буржуазный радикализм судебная ре­форма с самого начала несла на себе ряд пережитков прошло­го. Ограничение компетенции суда присяжных, особый по­рядок придания суду должностных лиц, недостаточное ог­раждение судейской независимости от администрации — все это ослабляло эффективность проводимой реформы. Ничем не ограниченное право министра юстиции назначать судей, не вдаваясь при этом в объяснения, стало одним из главных каналов давления администрации на судебные органы.

Предание государственных чиновников суду осуществля­лось постановлениями их начальства, а не по решению суда. Присяжные заседатели устранялись от рассмотрения дел, имеющих политический характер. Эти и другие изъятия из общего судебного порядка постепенно готовили почву для надвигающихся контрреформ.

В 1862 г. городская и уездная полиция была объединена в единую полицейскую систему со сложной «иерархической лестницей», начинающуюся с урядника и пристава и на уезд­ном уровне возглавлявшуюся исправником. В губернских го­родах руководство полицией осуществлял полицмейстер. Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-гу­бернатору. Вершину полицейской пирамиды представлял ми­нистр внутренних дел. Ему же подчинялись включенные в 1880 г. в единую полицейскую систему губернские жандарм­ские управления.

Согласно «Временным правилам об устройстве полиции» (1862 г.) в уездах создавались уездные полицейские управле­ния, в которые входили городничий со своей канцелярией, представлявшие уездный город, и земский исправник с зем­ским судом, представлявшие уезд.

В составе канцелярии градоначальника, заменившей упра­вы благочиния, создавались сыскные и охранные отделения. Полиции поручалось проведение дознания, материалы кото­рого она передавала следователю, а тот — прокурору.

Меры пресечения, которые применяла полиция, включа­ли отобрание вида на жительство, установление надзора, взя­тие залога, передачу на поруки, домашний арест, взятие под стражу.

Органы полицейского надзора сконцентрировали в своих руках всю реальную репрессивную власть в центре и на мес­тах.

С отменой крепостного права достаточно длительное время готовилась «тюремная реформа». В 1879 г. все руковод­ство тюремными заведениями сосредоточилось в Главном тюремном управлении. Изменилось положение заключен­ных, стал активно использоваться их труд, была создана сис­тема медицинского обслуживания. Но к заключенным могли применяться специальные виды наказаний, не предусмотрен­ные в законе, — розги, помещение в карцер, перевод на хлеб и воду. Предусматривались другие виды наказаний — заключе­ние в крепость, исправительный дом, арест, а также ссылка и каторга (срочная и бессрочная). Каторгу отбывали в Сибире и на Сахалине. Отбывшие каторгу переводились в состояниессыльных поселенцев. Ссылка заключалась в принудитель­ном поселении (чаще всего в Сибирь).

Указом 1863 г. были отменены телесные наказания для женщин, дополнительные телесные наказания, клеймение, ограничивалось применение розг. В армии отменялись шпиц­рутены, но сохранялись розги.

В 1871 г. были отменены шпицрутены для ссыльных, в 1885 г. отменяются розги.

ВОЕННАЯ РЕФОРМА

Рост революционного движения, развитие капиталистичес­ких отношений и поражение России в Крымской войне обу­словили необходимость перестройки вооруженных сил стра­ны. На первом этапе реформы был сокращен срок службы рекрутов (с 25 до 15 лет) и несколько улучшена подготовка офицерских кадров. Однако рекрутская повинность как спо­соб комплектования армии сохранялась вплоть до 1874 г. Только угроза быстрого усиления западноевропейских армий, формировавшихся на основе всеобщей воинской по­винности, заставила правительство ввести аналогичный по­рядок в русской армии.

1 января 1874 г. был утвержден «Устав о воинской повин­ности», вводившийся для всего мужского населения «без раз­личия состояний». Лица, достигшие 21 года, призывались на службу по жребию. Не попавшие в постоянные войска (не вытянувшие жребий) зачислялись в ополчение. Общий срок службы в сухопутных войсках устанавливался в 15 лет (из них действительная служба составляла б лет и служба в запасе — 9 лет). Сроки службы во флоте соответственно составляли 7 и 3 года. Для лиц с высшим образованием срок действительной службы сокращался до полугода, со средним — до полутора лет.

Для получения офицерского звания требовалось специ­альное военное образование. Командный состав по-прежне­му сохранял черты корпоративности и сословности, еще дли­тельное время в нем преобладали дворянские элементы.

Армия состояла из кадровых, резервных и запасных (ты­ловых войск). Офицерский корпус готовился в юнкерских училищах, военных гимназиях и военных академиях (команд­ных, юридических, медицинских).

Сохранялась особая военная юстиция, в ведение которой в 1878 г. было передано большое число дел о государственных преступлениях (сопротивление властям, нападение на поли­цию и войска). Еще ранее, в 1863 г., в связи с польским восста­нием генерал-губернаторам было дано право объявлять губер­нии на военном положении, в связи с чем многие дела пере­ходили в ведение военных судов.

ОФОРМЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ

Революция 1905 г. привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Одна­ко пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни. При обсуждении в апреле 1906 г. проекта Основных законов Российской империи, в которых был определен характер царской власти, Николай II с неохо­той согласился на исключение термина «неограниченная». Политико-правовые факторы, которые привели к трансформации государственного и политического строя России, стали проявляться задолго до революционных событий 1905 г. В начале 1898 г. быстро нарастает студенческое движе­ние, поводом для которого стал новый университетский устав 1884 г., значительно ограничивший автономию вузов. Движение приобрело политический характер.

Правительство издает в конце 1901 г. «Временные прави­ла о студенческих учреждениях» (кассах взаимопомощи, кружках и пр.), пытаясь частично удовлетворить требования студентов. Однако восстановление автономии университе­тов было осуществлено летом 1905 г., когда волна революции нарастала.

С 1896 г. в стране увеличивается число забастовок на фаб­риках и заводах (в 1901 г. прошло 120 стачек), в 1903 г. прово­дится всеобщая забастовка.

, Весной 1902 г. учащаются крестьянские бунты. В связи с этим правительство создает «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности», которое ставит перед собой задачи облегчения выхода крестьян из общины, поощрения хуторских выделов, предлагает считать подво­рное землевладение личной собственностью. В феврале 1903 г. издается Манифест, в котором обещается отменить круговую поруку в деревне. Вместе с тем в нем заявлялось о сохранении общины и неотчуждаемости надельных земель.

В мае 1902 г. проводится первый съезд для разработки вопросов земского самоуправления, в ноябре 1904 г. в Петер­бурге состоялось совещание земских деятелей, которые под­вергли резкой критике бюрократическую систему самодер­жавной монархии и потребовали широких политических прав и свобод. В ответ на это давление правительство издает в декабре 1904 г. Манифест, в котором обещает ряд уступок:

уравнивание крестьян в правах с другими сословиями, изда­ние закона об уравнении в правах евреев и раскольников, самостоятельность суда, ограничение исключительных зако­нов. В Манифесте были, однако, отвергнуты притязания зем­цев на вхождение в Государственный совет.

Летом 1904 г. был убит министр внутренних дел В.К. Плеве, с осени 1904 г. начинается «эпоха доверия» (новый министр П.Д.Святополк-Мирский вернул из ссылки земских оппозиционных деятелей, разрешил проведение земских со­вещаний). Печать начала обсуждение коренных политических реформ. Расстрел демонстрации 9 января 1905 г. и пора­жение в войне с Японией углубили революционный кризис.

Летом 1905 г. образуется большое число профессиональ­ных союзов, часть которых объединилась в «Союз Союзов», выставивший политические требования: демократические преобразования и созыв Учредительного собрания. В Москве образуется Всероссийский крестьянский союз, находивший­ся под сильным влиянием эсеров, по стране прокатывается волна аграрных беспорядков. В Петербурге создается Совет рабочих депутатов для руководства стачечным движением, переросшим осенью 1905 г. во всеобщую забастовку.

На пути конституционного строительства в России важ­нейшими вехами стали Манифест 17 октября 1905 г., провоз­гласивший введение гражданских свобод и организацию за­конодательного органа (Государственной думы), ограничива­ющего монархическую власть, и Основные законы 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатную парламентарную систе­му, но сохранившие весьма широкие пределы для император­ской власти. В Основных законах отмечалось, что вместе с Думой и Государственным советом император осуществляет законодательную власть, но без императорского утвержде­ния ни один закон не приобретает силы.

Государственный совет был преобразован в феврале 1906 г., а в апреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентской палаты. Новая структура Сове­та состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии.

С января 1905 г. Совет министров стал действовать на организационных началах 1861 г. В октябре 1905 г. происхо­дит его реорганизация — Совет министров становится посто­янно действующим органом. Акт, которым было осуществле­но преобразование, назывался «О мерах к укреплению един­ства в деятельности министерств и главных управлений». Функции упраздненного в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров, частично Государ­ственному совету. Министры были ответственны только перед царем, и им же назначались, правительство еще не приобрело характера «буржуазного кабинета». Происходила достаточно частая смена председателей Совета министров:

октябрь 1905 г. — апрель 1906 г. — Витте, апрель 1906 г. — июль 1906 г. — Горемыкин, июнь 1906 г. — сентябрь 1911 г. — Столыпин, сентябрь 1911 г. — январь 1914 г. - Коковцев, январь 1914 г. — январь 1916 г. — Горемыкин.

В период революции оживилась деятельность первого и второго департаментов Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой — деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и более подчинялся Министер­ству юстиции.

Происходили перемены в положении отдельных ве­домств. Объединение ведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственной обороны. Де­партамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялись Министерству внутренних дел. Роль поли­ции заметно возросла: такая структура, как четвертое дело­производство, осуществляла надзор за рабочим движением и легальными организациями. В 1906 г. в составе корпуса жан­дармов было создано Управление полицейской стражи Тогда же было создано Главное управление по делам печати Аграрная реформа осуществлялась Комитетом по землеу­стройству в составе Главного управления землеустройства и земледелия. Здесь же действовало Переселенческое управле­ние. В октябре 1905 г. было учреждено Министерство торгов­ли и промышленности, в которое вошел Страховой совет.

Система местного управления также подверглась опреде­ленным изменениям. При охранных отделениях Министер­ства внутренних дел открывались регистрационные конто­ры, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобра­зовывались в местные комитеты по печати, для регистрации образовывавшихся обществ создавались специальные при­сутствия

С 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать миро­вых судей — институт, фактически упраздненный в 1889 г. Мировые суды восстанавливались в апреле 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников.

Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты, появляются биржевые комитеты, раз­личного рода советы, стали проводиться профессиональные и региональные съезды, избиравшие свои бюро. Широкое распространение с 1911 г. получили землеустроительные ко­миссии — административно-судебные учреждения по делам о землеустройстве.

Ширилось кооперативное движение. Еще в 1895 г. было принято «Положение об учреждении мелкого кредита», пред­усматривавшее создание кредитных, ссудно-сберегательных товариществ и волостных банков и касс. В 1897 г. принимает­ся примерный Устав потребительских кооперативных об­ществ, а в 1898 г. — уставы сельскохозяйственных обществ и товариществ. В 1908 г. в Москве состоялся первый коопера­тивный съезд, в 1912 г. в Петербурге — Съезд представителей кредитной и сельскохозяйственной кооперации.

Закладывались организационные и правовые основы новой общественной и государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную.

ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ

ФЕВРАЛЬСКАЯ РЕВОЛЮЦИЯ

Императорская власть в Петрограде прекратила свое существование 27 февраля 1917 г. Для поддержания

порядка Государственная дума сформировала в этот день Временный комитет Государственной думы, а 1 марта — Временное правительство, провозгласившее полную полити­ческую амнистию, основные права и свободы граждан, равно­правие солдат с гражданами, создание милиции (вместо по­лиции) и начало подготовки к Учредительному собранию.

2 марта депутаты Думы (Гучков и Шульгин) прибыли в Псков, чтобы убедить императора отречься от престола. Ни­колай II передал власть брату Михаилу, но тот отказался при­нять престол и Манифестом 3 марта предоставил решение

вопроса о форме власти в России будущему Учредительному собранию.

Были упразднены жандармерия, полиция и управление по печати (цензура). При Министерстве юстиции была создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию дея­тельности бывших министров. Вместе с тем сохранились осо­бые совещания (кроме Совещания по продовольствию). Были образованы новые органы: Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, целью которых стала выработка основ уп­равления новой социально-экономической системой страны.

Временное правительство возглавил председатель «Все­российского земского союза» Г.Е. Львов. Правительство вы­двинуло программу: политическая амнистия, отмена смерт­ной казни и ограничений в правах по социальным, религиоз­ным и национальным признакам, демократизация учрежде­ний земского и городского самоуправления. Правительство обещало не выводить из Петрограда войска, участвовавшие в революционном движении 23—28 февраля.

27 февраля в Петрограде деятелями социалистических партий создается Совет рабочих и солдатских депутатов, из­давший 1 марта «приказ № I», который упразднил дисцип­линарную власть офицеров в воинских частях и передал ее выборным комитетам. В армии параллельно иерархии воен­ного командования существовала иерархия военных коми­тетов.

В Петрограде возникло двоевластие: Временное прави­тельство, имевшее мало реальной власти, и Совет, не имев­ший четко определенных функций, но обладавший реальной властью благодаря поддержке рабочих и солдат. Между ними сразу же возникло кардинальное разногласие по вопросу о целях и характере войны. Под давлением внепарламентской оппозиции ушли в отставку министр иностранных дел и воен­ный министр.

Временное правительство готовило выборы в Учреди­тельное собрание (назначенные на сентябрь), реформу мест­ного самоуправления, земельную реформу, создав в апреле систему земельных комитетов, утвердило права фабрично-за­водских комитетов. Будучи временной властью, правительст­во вплоть до созыва Учредительного собрания не считало себя вправе начинать какие-либо коренные реформы: на мес­тах оно не имело надежного административного аппарата.

В июне 1917 г. около 390 местных советов прислали своих делегатов на первый Всероссийский съезд советов, который избрал Всероссийский центральный исполнительный коми­тет (ВЦИК). Решающую роль в нем играли эсеры и меньше­вики.

Летом 1917г. перед Россией лежали два пути установления авторитарной демократической власти: через Учредитель­ное собрание или через советы, свободно избранные населе­нием.

Созыв Учредительного собрания задержал двухмесячные переговоры с Петроградским Советом о составе Особого Со­вещания по выработке избирательного закона. Лишь в июне было решено назначить выборы Учредительного собрания на 17 сентября, потом они были отложены на ноябрь (отсроч­ки объяснялись стремлением отнести выборы на период, когда революционный энтузиазм уже спадет, что оказалось тактической ошибкой). Усиление власти советов в массах не способствовало авторитету проводившихся правительством реформ в период подготовки Учредительного собрания.

3 июля большевики предприняли попытку вооруженного. восстания в Петрограде, которая окончилась неудачей. Это заставило «умеренных социалистов» (меньшевиков и эсеров) из «советской демократии» вступить в коалицию с либераль­ными партиями. Во втором коалиционном правительстве со­циалисты оказались в большинстве. Правительство стало ис­кать политическую опору в умеренных кругах общества. Вер­ховным главнокомандующим был назначен генерал Л.Г. Кор­нилов, популярный в патриотических кругах.

В августе в Москве было созвано Государственное совеща­ние, в котором приняли участие члены четвертой Государст­венной думы, представители кооперативного движения, со­ветов, профсоюзов, торгово-промышленных организаций, городских органов самоуправления, крестьянского самоуп­равления, технических и иных организаций (всего более двух тысяч человек). На Совещании произошел раскол между уме­ренными и революционными группами.

Генерал Корнилов выдвинул требование об укреплении дисциплины в армии и порядка в тылу, для поддержки этих требований он двинул на Петроград конный корпус. Глава Временного правительства А.Ф. Керенский воспринял эти действия как попытку военного переворота. Для защиты от Корнилова ВЦИК создает при участии большевиков Комитет борьбы с контрреволюцией. Началось формирование Крас­ной гвардии, которой руководила военная организация РСДРП(б).

Временное правительство, потерявшее авторитет в пат­риотических и консервативных кругах после «дела Корнило­ва», стало искать поддержки среди социалистов. 1 сентября 1917 г. Россия провозглашается республикой. 14 сентября созывается Демократическое Совещание из представителей со­ветов, кооперативов, земств и армейских организаций. Сове­щание поддержало коалицию социалистов с либералами в составе Временного правительства. Но уже на нем поднимал­ся вопрос об однородной «социалистической власти», т. е. с большевиками. На совещании был сформирован орган кон­троля над правительством — Временный Совет Республики («предпарламент»), превратившийся в орган законодатель­ных предположений.