Государственные реформы первой четверти XVIII В.

Характерным для абсолютизма является стремление рацио­нально регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий. Такое вмешательство могло носить как политический, так и правовой характер. Законодатель стремился определять правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.

Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел не­сколько последствий:

1. Юридическое слияние таких форм земельной собствен­ности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия «недвижимость». На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к выработке более точной юридической техники, разработке правомочий собственника, стабилизации обязательствен­ных отношений.

2. Установление института майората — наследования не­движимости только одним старшим сыном, не свойственного русскому праву, целью которого было сохранение от раздроб­ления земельной дворянской собственности. Реализация но­вого принципа приводила, однако, к появлению значитель­ных групп безземельного дворянства, вынужденного устраи­ваться на службу по военной или гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со сто­роны дворян (оно было упразднено уже в 1731 г.).

3. Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе с тем нашел новый способ привязать дворянство к государственной службе — ограничение наследования за­ставляло его представителей служить за жалованье. Очень быстро стали формироваться многочисленный бюрократи­ческий аппарат и профессиональный офицерский корпус.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722 г.). Ее принятие свидетельствовало о ряде новых обстоятельств:

1. Бюрократическое начало в формировании государст­венного аппарата, несомненно, победило начало аристокра-

тическое (связанное с принципом местничества). Професси­ональные качества, личная преданность и выслуга становят­ся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру влас­ти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, ин­струкции. Положительными чертами нового бюрократичес­кого аппарата стали профессионализм, специализация, нор­мативность, отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

2. Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правяще­го класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмо­го класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четыр­надцатого по седьмой класс чиновник получал личное дво­рянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический.

3. Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служеб­ных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристокра­тов записывались в должность и по достижении ими пятнад­цатилетнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была, несомненно, обусловлена пере­житками старых принципов службы и основывалась на фак­тическом господстве в аппарате дворянской аристократии

4. Подготовка кадров для нового государственного аппа­рата стала осуществляться в специальных школах и академи­ях в России и за рубежом. Степень квалификации определя­лась не только чином, но и образованием, специальной под­готовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы нала­гались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).

Абсолютная монархия — форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. В этот период ликвидируются старые сословно-представитель-ные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания (1660, 1667, 1682 гг.). Но и они перестали собираться уже с начала XVIII в. В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом пре­поднес Петру I титул императора. Россия становится импе­рией.

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объек­тивно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управле­ния, такие, как Боярская Дума и приказы, прежде, чем транс­формироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская Дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. пре­вращается в периодически созываемое совещание приказ­ных судей Она становится контрольным органом, наблюдав­шим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Численность Боярской Думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» — прототип кабинета министров; выделяет­ся еще одна структура — Расправная палата, просуществовав­шая до 1694 г. Боярская Дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской Думы переходят к Ближней канцелярии, координи­рующей работу центральных органов управления. Чиновни­ки, входившие в канцелярию, объединились в Совет, полу­чивший название Конзилии министров (8—14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальней­шие трансформации Боярской Думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирова­ния (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отли­чались от принципов организации и деятельности Боярской Думы (традиция, спонтанность).

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. В 1677 г. насчи­тывалось 60, в 1682 г. — 53, в 1684 г. — 38 приказов. При сокра­щении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, — к 1682 г. она достигла трехсот. В конце XVII в. было произведе­но укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, это усилило авторитет и влиятельность орга­на. Параллельно происходило создание специальных прика­зов, осуществлявших контрольную деятельность по отноше­нию к большой группе других приказов (например. Счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государствен­ной деятельности, что, несомненно, способствовало даль­нейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-е гг. XVII в. приказный аппа­рат составлял около тысячи шестисот человек, то уже в 90-е годы он возрастает до четырех тысяч шестисот человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около трех тысяч человек. При этом значи­тельно возросло число младших чиновников, что было связа­но с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отме­на местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формиро­вания закрепила Табель о рангах 1722 г.

Процесс централизации затронул и систему местных орга­нов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органа­ми местного самоуправления (губные, земские избы, городо­вые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до двухсот пятидесяти, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на мес­тах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80 гг. XVII в. вытесни­ли по всей территории страны выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными ок­ругами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы — разряды (предшественники будущих губерний).

Специализация привела к созданию некоторых админи­стративных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными органа­ми. К ним относился Приказ тайных дел (1654—1676 гг.), вы­полнявший ряд разнообразных функций: хозяйственно-уп­равленческих, контрольных (за местными органами и воево­дами), надзорных (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральны­ми отраслевыми органами управления.

Усиление административной централизации выразилось в ряде мер организационного и финансового характера. В

1678 г. была проведена новая перепись земель и дворов, в

1679 г. было введено подворное обложение и упорядочено взимание прямых налогов (их соединение и централизация). С 1680 г. налогообложение было сосредоточено в Приказе большой казны, возглавившем систему финансовых прика­зов.

В 1680—1681 гг. была проведена перепись разрядов (воен­ных округов), что послужило базой для создания системы военно-административной организации, позже использован­ной Петром I для организации рекрутских наборов и полко­вых дворов (военно-административных органов).

Реформы высших органов власти и управления, прошед­шие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1699—1710 гг. — частичные преобразования в системе выс­ших государственных органов, в структуре местного самоуп­равления, военная реформа;

1710—1719 гг. — ликвидация прежних центральных орга­нов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

1719—1725 гг. — образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной ре­формы, реформы церковного управления, финансово-нало­говой реформы, создание правовой основы для всех учрежде­ний и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Бо­ярской Думы и в думные чины, вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия — орган администра­тивно-финансового контроля за деятельностью всех государ­ственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более двадцати человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряже­ния. После образования Сената Ближняя канцелярия (в 1719 г.) и Конзилия министров (в 1711 г.) прекращают свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательст­ве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат стано­вится постоянно действующим органом. К компетенции Се­ната относились: судебная и организационно-судебная дея­тельность, финансовый и налоговый контроль, внешнетор­говые и кредитные полномочия. О законодательных полно­мочиях Сената ничего не говорилось.

Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и дело­производства в Сенате. Все указы должны были собственно­ручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняет­ся порядок принятия решений — вместо единогласного доста­точно было большинства голосов.

В 1711 г. формируется система фискального надзора, должность обер-Фискала учреждалась при Сенате. Послед­ний получал возможность осуществлять надзор за деятель­ностью госаппарата, используя систему фискалов (эти долж­ности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах).

Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, засе­дания протоколировалсь.

С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора.

Генерал-прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликви­дации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцеля­рию, которую возглавлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и пр.). В 1718 г. штат сенатских подъячих переименовывается в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канце­лярия Сената переподчиняется генерал-прокурору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная пала­та, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената, кроме назначенных царем чле­нов, вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами импера­тора. Во-первых, был изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах — действи­тельные тайные и тайные советники), не являвшиеся руково­дителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превра­щался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого не­сколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сена­те образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дво­рян).

Указом «О должности Сената»этот орган получает право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представ­ляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные ре­шения коллегий.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Гене­рал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и от­странены только монархом.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган цент­рального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих ор­ганов происходили существенные изменения.

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в централь­ный орган политического сыска и был позже подчинен Сена­ту наряду с другими коллегиями. Упразднен в 1729 г.

В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата, или Рату­ша, с помощью которой предполагалось улучшить дело по­ступления в казну прямых налогов и выработать общие усло­вия промышленности и торговли в городах. В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ). К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов.

В конце XVII — начале XVIII в. сокращается число прика­зов, и одновременно с этим происходит слияние нескольких приказов в один. В 1699 г. из 44 приказов образуется 25. Тре­бования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых отраслевых приказов: Ад­миралтейского (1696 г.), Провиантского (1700 г.). Приказа военных дел (образованного в 1701 г. на основе слияния Рей­тарского и Иноземного приказов).

Нерегламентированность деятельности приказов и отсут­ствие нормативной базы для их работы затрудняли их работу в новых условиях и особенно контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718—1720 гг. большинство приказов ликвидируется, на их месте учреждаются новые ор­ганы отраслевого управления.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: были назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подъячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком».

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государст­венных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (промыш­ленная и горнодобывающая).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменив­шая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возло­жены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монет­ного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регла­мент (1720 г.), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс центра­лизации и бюрократизации государственного аппарата. Чет­кое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финанса­ми в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный ап­парат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии со­здавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех маги­стратов и являвшийся для них судебной апелляционной ин­станцией. В 1721 г. принимается Устав Главного магистрата, регламентирующий работу магистратов и городской поли­ции.

Отраслевой принцип управления, свойственный колле­гии, не был выдержан до конца: помимо специальных колле­гий, судебные и финансовые функции возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (поли­ция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали дей­ствовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской сис­темы.

Преобразование системы государственных органов изме­нило характер государственной службы и бюрократии. С уп­разднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих орга­нов появились новые титулы: канцлер, действительный тай­ный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональ­ной, а чиновничество — привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система об­ластных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. вводится институт воеводских товарищей, выборных от местного дво­рянства. В 1705 г. этот порядок становится обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

Характерно, что преобразование местных органов управ­ления началось в городах. В Москве была создана Бурмистер-ская палата, которой были подчинены все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских губ вхо­дили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменяется институт губных старост, и их функ­ции передаются воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление госу­дарства: учреждались восемь губерний, по которым были рас­писаны все уезды и города. В 1713—1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединяв­шие в своих руках всю административную, судебную и воен­ную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная систе­ма местного управления и администрации: уезд — провинция — губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которо­му подчинялись коменданты уездов. Контролировать ниже­стоящие административные звенья помогали ландратные ко­миссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. — Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архан­гельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. — Риж­ская, в 1714 г. — Новгородская, в 1717 г. —Астраханская.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждаются ландраты (советники) из мест­ных дворян. Однако, в отличие от городского самоуправле­ния, коллегиальный принцип управления в губерниях не при­жился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) «доли» стоял ландрат.

Вторая областная реформа была проведена в 1719г. Суть ее заключалась в следующем: одиннадцать губерний были раз­делены на сорок пять провинций. Во главе этих единиц были поставлены также губернаторы, вице-губернаторы или вое­воды.

Делились провинции на округа-дистрикты. Администра­ция провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора Юстиции, Вотчин­ная) располагали на местах собственным разветвленным ап­паратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходова­ние денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, укрепление церкви, оборона территории, над

зор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

В 1718—1720 гг. прошла реорганизация органов городско­го самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, — земских изб и земских бурмистров. Были созданы новые орга­ны — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руко­водство осуществлял Главный магистрат. Система управле­ния стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши.

Централизация государственного аппарата при абсолю­тизме требовала создания специальных контрольных орга­нов. В начале XVIII в. сложилось две контрольные системы — прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фиска,-литет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занял обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фиска­лам вменялось в обязанность доносить о всяких государствен­ных, должностных и иных тяжких преступлениях и наруше­ниях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695—1696 гг.) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стре­лецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стре­лецких подразделений и их расформирование. (Однако их отдельные части участвовали еще во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существо­вание полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.

С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы набора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения были сформированы два полка. К 1705 г. было собрано уже двадцать семь полков, набор осу­ществлялся по установленным рекрутским округам. С 1723 г. на основе переписи была введена система подушной расклад­ки рекрутов (до 1725 г. было проведено пятьдесят три рекрут­ских набора, давших двести восемьдесят четыре тысячи сол­дат). Закрепленный порядок позволил сформировать много­численную, хотя и плохо обученную армию.

Управление армией осуществляли в начале XVIII в. Раз­рядный приказ и Приказ военных дел, созданный для руко­водства полками «нового строя». Были упразднены Инозем-ский и Рейтарский приказы. Обеспечением армии ведали Приказ генерал-комиссара. Приказ артиллерии (1700 г.) и Провиантский приказ (1700 г.). Стрельцами ведал Приказ земских дел. После создания Сената часть военного управле­ния переходит к нему, часть — к Военной канцелярии, создан­ной из слившихся военных приказов. Централизация военно­го управления завершилась созданием Военной коллегии (1719г.) и Адмиралтейства (1718г.).

В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. «Устав воинский», регламентировавший состав и организацию армии, отноше­ния командиров и подчиненных, обязанности армейских чинов.

В 1720 г. был принят Морской устав.

В октябре 1721 г. в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского», и Россия становит­ся империей.

Еще в ст.20 «Воинских артикулов»(1715 г.) положение го­сударя определялось следующим образом: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять». Аналогичные определения содержались в Морском уставе (1720 г) и Духовном регламен­те (1720 г.). Таким образом, правовой статус абсолютного мо­нарха был определен еще до провозглашения империи.

Произошедший разрыв со старыми правовыми традиция­ми самодержавия сказался на изменении порядка престоло­наследия. В силу политических мотивов законный престоло­наследник (царевич Алексей) был лишен права наследова­ния. В 1722 г. издается «Указ о наследии престола», утвердив­ший право монарха по собственной воле назначать наследника престола. Произошел разрыв с принципом божественной благодати, нисходящей на монарха, ее заменила воля импера­тора. Идеологическое обоснование этой трансформации было сделано в изданной в форме официального акта «Прав­де воли монаршей» (написанной по поручению Петра I Фео­фаном Прокоповичем). Воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты из­давались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом.

Монарх являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Присутствие мо­нарха в определенном месте прекращало действие всей адми­нистрации, и власть автоматически переходила к монарху. Все учреждения империи должны исполнять указы и поста­новления монарха. Публичные государственные дела получа­ли приоритет перед делами частными. Монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины (в соответствии с Табелью о рангах), стоял во главе орденской и наградной системы империи. Монарх являлся верховным су­дьей и источником всей судебной власти. Он мог решать любые дела, независимо от решения любых судебных орга­нов. Его решения отменяли любые другие. Монарху принад­лежало право помилования и право утверждения смертных приговоров (дела, проходившие по Преображенскому прика­зу и Тайной канцелярии). Монарх мог решать дела, не урегу­лированные законодательством и судебной практикой, — до­статочно было его воли

Царь был верховным главнокомандующим армии, ведал формированием полков, назначением офицеров, устанавли­вал порядок и план боевых действий. Со смертью патриарха Адриана в 1700 г. решением Петра I было упразднено россий­ское патриаршество. Вместо патриарха церковную организа­цию возглавил «местоблюститель». Церковными делами ве­дали Духовная коллегия и Монастырский приказ — вполне бюрократические учреждения.

В 1721 г. был образован Святейший Синод, ставший выс­шим органом церковного управления. Синод возглавлял свет­ский чиновник — обер-прокурор, опиравшийся на штат цер­ковных фискалов. Управление церковными землями стал осу­ществлять Монастырский приказ, вошедший в Синод в каче­стве составной структуры. Монарх превратился в юридического главу церкви. Он решал вопросы организации церков­ной жизни, назначения иерархов. Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха не подвергались обсуждению.

23. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ВО ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 г. по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в ре­шении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). В 1718 г. на­чинает создаваться система коллегий, взявших на себя отрас­левое управление. Власть Сената переносится на координа­цию их деятельности, а сам он превращается в совещатель­ный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобре­тает функции ревизионной коллегии, возглавив систему кон­трольных органов.

В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредото­чивший в своих руках решение всех вопросов внутренней и внешней политики. Верховный Тайный Совет стал рассмат­ривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приобретает законода­тельные полномочия, законы подписываются либо императ­рицей (Екатериной I), либо Верховным Тайным советом.

В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров, выполнявший сове­щательные функции при императрице (Анне Иоановне). С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочия­ми, полный набор подписей министров (три) заменяет под­пись императрицы. Кабинет министров фактически возгла­вил исполнительную власть в стране, сосредоточив все госу­дарственное управление. Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осущест­вляя его решения. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреж­дение, активно включившись в управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления, — Каби­нет ее величества, возглавляемый секретарем императрицы (Елизаветы Петровны).

За время своего существования высший совещательный орган при императоре (при всем многообразии его наимено­ваний) сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней политики, налогообложения, законодательства, го­сударственного надзора, пересмотра судебных решений, на­значения на должности и т.п. Решения, как в древней думе, принимались единогласно.

С некоторых пор Сенат стал представлять в Верховный тайный совет кандидатуры на замещение высших админи­стративных должностей, а затем Совет начинает замещать и назначать сенаторов. При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Анна Иоановна была вынуждена под­писать «Кондиции» (февраль 1730 г.), представленные ей Со­ветом (аналогичные навязанным боярами Василию Шуйско­му и королевичу Владиславу в XVII в.), которые жестко огра­ничивали ее полномочия, но уже в начале марта их отвергла, а Верховный тайный совет упразднила.

С этого момента вновь усиливается роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. В конце 30-х гг. появился проект упразднения Сената и создания Штате-Коллегии. Кабинет министров усиливает контроль над Сенатом. Кабинету представлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он фактически за­меняет собой Верховный тайный совет. При Кабинете учреж­далась Канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (ино­странных, внутренних и секретных дел).

С 1744 г. оживляется деятельность Сената, восстанавлива­ется должность генерал-прокурора. Структура Сената вклю­чает четыре департамента: духовных, финансовых, торгово-промышленных, судебных дел.

В период царствования Ивана Антоновича и Анны Лео­польдовны значение Сената вновь снижается, над ним усили­вается контроль Кабинета (рекетмейстер принимает жалобы на Сенат). Сам же Кабинет состоит из трех департаментов (внутренних, военных и морских, иностранных дел), во главе каждого из которых стоят кабинет-министры.

Роль Сената вновь резко возросла при Елизавете Петров­ны, которая передала этому органу все вопросы государствен­ного управления и часть законодательных и судебных полно­мочий. Несколько позже рядом с Сенатом возникает Конфе­ренция при Высочайшем дворе (1756 г.), активно вмешивав­шаяся в иностранные и внутренние дела государства.

В 1762 г. Петром III учреждается Императорский совет, состоявший из восьми человек, который в 1769 г. заменяется Советом при Высочайшем дворе, сосредоточившим свою де­ятельность на внутренней политике и включавшим всех руко­водителей центральных органов управления. Совет просуще­ствовал до 1801 г., затем был заменен Непременным Государ­ственным Советом.

Еще в период царствования Екатерины II Совет при Высо­чайшем дворе сделал попытку ограничить императорскую власть и ввести правило контрассигнаций (обязательного ви­зирования Советом законов, издаваемых верховной влас­тью). Императрица в своем указе подчеркнула, что Совет яв­ляется лишь совещательным органом.

Полномочия Сената при Екатерине II разделялись по трем направлениям: I департамент сосредоточил исполни­тельные функции, II — судебные, законосовещательные функ­ции взял на себя Совет при Высочайшем дворе. Последний стал утрачивать свое значение в царствование Павла I (к нему перешли цензурные дела и законопроектная работа в сфере промышленности и торговли).

Павел I стал рассматривать Сенат как сугубо судебное уч­реждение, предлагая разделить его всего на два департамен­та: уголовных и гражданских дел. Вместе с тем в ведение Се­ната входили казначейства, банки. Межевая экспедиция (де­партамент), Почтовый департамент и Тайная экспедиция. Трансформация Сената проходила сложно: судебные и адми­нистративно-финансовые функции его продолжали выпол­няться параллельно.

С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов:

первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй — собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий - делами провинций (администра­цией, финансами), четвертый — военными делами, пятый — местной администрацией, шестой — местными судами.

С 1801 г. Сенат фактически и окончательно превр