Развитие государственной системы в первой половине XIX В.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столе­тия. Определенно наметились дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно уг­лублялась специализация отдельных органов власти и управ'

ления.

Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высо­чайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до 1810 г. В 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабаты" вающего законопроекты (утверждаемые императором), был создан Государственный совет.

Председателем Государственного совета являлся импера­тор, в его отсутствие в заседаниях председательствовал на­значенный им член Совета. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов (Государственный совет просуществовал до 1917г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Государственный совет рассматривал и готовил различ» ные правовые акты — законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.

Государственный совет состоял из пяти департаментов — департамент законов (в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, дел граждан­ских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830— 1831 гг.).

Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских засе­даний. Все делопроизводство сосредоточивалось в канцеля­рии, которой руководил государственный секретарь.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосре­доточивается в Собственной Его Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое — в 1828 г., пятое — в 1836 г., шестое — в 1842 г.

Первое отделение контролировало деятельность мини­стров, министерств, готовило законопроекты, ведало назна? чением и увольнением высших чиновников.

Второе отделение осуществляло кодификационные рабо;

ты, проводило обобщение юридической практики.

Третье отделение, созданное для руководства борьбой государственными преступлениями, состояло из восьми отде? лов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, под­ведомственным отделению, второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников, третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг, четвер­тый осуществлял организацию работы по надзору за опреде­ленными категориями граждан, пятый руководил админи­стративной высылкой поднадзорных, шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы, седьмой организовывал наблюдение за иностранными граж­данами, восьмой занимался статистическими исследования­ми и обобщениями.

Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было специально создано для подготов­ки проекта реформы по управлению государственными крес­тьянами.

Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сена­та превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.

Последняя попытка вернуть Сенату управленческие госу­дарственные функции была предпринята в 1802 г. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции «конституционного суда» — подготовка представле­ний императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Сенат ревизо­вал деятельность местных органов, передавая собранные ма­териалы компетентным органам. С 20-х г. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управле­ния потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 г. был принят манифест «Об учреждении минис­терств», положивший начало новой форме отраслевых управ­ленческих органов. В отличие от коллегий министерства об­ладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 г. было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народ­ного просвещения.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел и министерство просвещения: на министерство внутренних дел, кроме задач по организации и поддержанию обществен­ного порядка, возлагались задачи по управлению государст­венной промышленностью и строительством; министерство просвещения, кроме своих прямых функции, занималось также организацией подготовки кадров для государственно­го аппарата, ему подчинялись Академия наук, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи;

оно осуществляло цензуру издававшейся литературы.

В задачи министерств входила организация «сношений с местами», подготовка справок о текущих делах и отчетов. Они действовали на основе подготовленных для них инструк­ций, обобщали проделанную работу и подготавливали пер­спективные планы на будущее. Министры были обязаны еже­годно представлять в Сенат отчеты о своей деятельности.

В 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» — до­кумент, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая испол­нительная, непосредственно подчиненная верховной импе­раторской власти.

Министры и товарищи министров (заместители) назнача­лись императором, высшие чиновники министерств — импе­ратором по представлению министра, низшие — министром.

Аппарат министерств подразделялся на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организо­ванные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось все делопроизводство). Департаменты и кан­целярии возглавлялись директорами.

В составе министерства действовал Совет при министер­стве, в который входили товарищи министра и директора департаментов (министерская совещательная коллегия).

Число министерств и приравненных к ним учреждений возросло: появились Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль). Глав­ное управление путей сообщения. Главное управление духов­ных дел разных вероисповеданий. Министерство полиции.

Для решения межведомственных вопросов могли созы­ваться совещания министров. В Манифесте 1802 г. деятель­ность и организация таких совещаний не были конституиро­ваны, в 1812 г. они получают законодательное оформление в лице Комитета министров. В комитет входили по должности министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь, остальные члены назна­чались императором.

Комитет рассматривал законопроекты, отчеты минис­терств, различные вопросы, связанные с управлением стра­ной и подбором кадров чиновников. Все решения кабинета должны были утверждаться императором.

С усилением роли Канцелярии значение Кабинета мини­стров в делах государственного управления снижается.

Вместе с постоянно действующими центральными органа­ми власти и управления в первой половине XIX в. действова­ли временные комитеты (секретные органы). Они создава­лись императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов (например, об устройстве государственных крестьян в 1828, 1835, 1849гг., финансовых вопросов в 1812, 1840, 1842 гг.). Большую работу провели негласный комитет, подготавливавший реформу органов го­сударственного управления в 1801—1803 гг., комитеты по борьбе с голодом 1840 г., комитеты, управлявшие страной в период отсутствия императора в 1828 и 1849 гг. В результате работы комитетов по упорядочению управления государст­венными крестьянами (1837—1838 гг.) в губерниях были уч­реждены палаты государственных имуществ, в уездах — ок­ружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные волостные управления.

После декабрьских событий 1825 г. правительство прини­мает ряд мер, направленных на усиление государственной и политической безопасности. Это коснулось прежде всего сети специальных карательных и политических органов. Еще ь 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, а в 1802 г. было создано Министерство внутренних дел, возглавившее всю систему полицейских органов. В 1810 г. из него было выделе­но особое Министерство полиции, наделенное чисто поли­цейскими полномочиями, но уже вскоре (в 1819 г.) оно вновь было включено в состав Министерства внутренних дел.

В 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел (занимавшаяся вопросами политической и государствен­ной безопасности) включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии — именно тогда возникает известное Третье отделение Собственной Его Величества канцелярии. В задачи отделения входили руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками, высылка и размещение «подозрительных людей», управление тюрьма­ми и наблюдение за иностранцами.

Структура Третьего отделения включала пять экспеди­ций.

— первая (секретная) вела непосредственную борьбу с ре­волюционным движением, осуществляла следствие по поли­тическим делам, наблюдала за деятельностью революцион­ных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опира­лась на разветвленную агентурную сеть.

— вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и долж­ностными преступлениями. В ее ведении находились полити­ческие тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская кре­пости, Алексеевский равелин.

— третья экспедиция организовывала наблюдение за ино­странцами, проживавшими в России.

— четвертая вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями.

— пятая экспедиция (созданная в 1842 г.) осуществляла цензуру.

В связи с изменением подчиненности Особой канцелярии Министерства внутренних дел и ее вхождением в состав Соб­ственной Его Величества канцелярии изменилась и структура Третьего отделения, состоявшего к 1826 г. из восьми отделов. Третье отделение подчинялось непосредственно императо­ру. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора.

В 1827 г. был создан специальный жандармский корпус, составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. было принято «Положение о корпусе жандармов». Создавалась сеть жандармских округов, подчи­нявшихся главному жандармскому управлению. На местах су­ществовали губернские жандармские управления и город­ские команды жандармов (в губернских, портовых городах и крепостях). В задачи жандармских команд входили «усмире­ние буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ».

В 1837 г. реорганизуется система полицейских органов: в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы (станы) появляется полицейская должность станового пристава. Таким образом, полицейская сеть распространяется в сельские районы страны. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выбор­ную полицию: сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков.

В первой половине XIX в. создается разветвленная сеть ^ тюремных учреждений. Первым общегосударственным р актом, регулирующим эту сферу, стал «Свод учреждений и |! уставов о содержащихся под стражей и ссыльных», принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. В нем регламентировался порядок содержания под стражей и ссылки лиц, относящихся к разным сословиям, предусматривались определенные льго­ты и привилегии для некоторых из них.

Государственные преступники содержались в политичес­ких тюрьмах. Совершившие церковные преступления заклю­чались в монастырские тюрьмы (Соловецкий монастырь, Ки-рилло-Белозерский монастырь). Остальные преступники со­держались в общеуголовных тюрьмах (в одном Санкт-Петер­бурге в 1829 г. в тюрьмах находились почти 3,5 тысячи заклю­ченных крестьян, присланных туда помещиками).

В первой половине XIX в. были упразднены верхний зем­ский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата.

С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рас­сматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоя­тельности и пр.

Действовали другие ведомственные суды — военные, мор­ские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волост­ные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции.

Вся судебная система строилась на сословных началах.