Понятие и основные положения правового мониторинга

Институт мониторинга как системы наблюдения за деятельностью субъектов в различных областях человеческой деятельности, в том числе процессах информационного обеспечения (информатизации) известен давно. Содержанием деятельности, связанной с мониторингом, является сбор и обработка информации о какой-либо системе или процессах с целью управления, контроля и порядка в наблюдаемой системе. Введение мониторинга является обязательной функцией субъекта управления любой системы.

Вместе с тем следует оговориться, что не всегда и далеко не во всех системах мониторинг может действовать эффективно. Все зависит от сложности и характерных особенностей самой системы. Технические системы, например, жестко структурированы (нередко они являются источником повышенной опасности), поэтому система информационного наблюдения в них строго обусловлена и предопределена. Напротив, общественные системы более открыты (если они не являются тоталитарными), что представляет повышенную сложность в управлении, менее формализованы, поэтому организовать жесткую систему информаций наблюдения, сбора и анализа информации о динамике развития таких систем представляется сложным. К такому виду систем относится правовая система.

Введение правового мониторинга вызвано необходимостью обеспечения стабильности законодательства. В последнее время стремительный рост массива нормативных правовых актов российского законодательства не всегда соотносится с их качеством.

В докладе Совета Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» приводятся интересные сведения о законодательном процессе. Например, в 2007 г. в Государственную Думу РФ было внесено всеми субъектами права законодательной инициативы 1376 законопроектов, в том числе: Президентом РФ - 35; Советом Федерации - 10; членами Совета Федерации - 100; депутатами Государственной Думы - 582; Правительством РФ - 116; законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации - 571; Верховным Судом РФ - 7; Высшим Арбитражным Судом РФ - 1.

Всего в 2007 г. было принято 337 федеральных законов, из них только 70 являются новыми, устанавливающими ранее отсутствовавшие нормы (20,77% от общего количества принятых); 43 закона - о ратификации международных договоров Российской Федерации (12,76%); 19 бюджетных законов (5,64%).

Обращает на себя внимание и тот факт, что 262 закона (77,74%) вносят изменения в действующие законы, что на 8% выше уровня 2005-2006 гг. Иначе говоря, российские законодатели почти 78% своих усилий затратили на исправление допущенных недостатков, т.е. на доработку «выпущенной продукции», и лишь около 21% - на «выпуск новой».

Наиболее динамично изменяемыми среди кодифицированных актов явились Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ, в тексты которых в течение года вносились изменения 17 и 16 раз соответственно (182, 458-489). Частое внесение изменений в действующее законодательство вызвано не только потребностями времени и объективной необходимостью, но и недостаточным его качеством, что отрицательно сказывается на эффективности и устойчивости всей правовой системы.

В литературе по теории систем подчеркивается постулат о том, что без достоверной информации о системе и условиях ее поведения невозможно выбрать оптимальный вариант развития изучаемого объекта на всем интервале управления (76, 100).

В юридической науке вопросам оценки эффективности реализации правовых норм уделялось должное внимание еще с давних времен, хотя термин «правовой мониторинг» был введен в научный оборот только в конце 1990-х гг. Эту тему активно разрабатывали известные отечественные ученые-юристы: С. С. Алексеев, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, А. С. Пиголкин, И. С. Самощенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров и др.

Несмотря на то что борьба с неопределенностью (энтропией) путем получения максимально достоверной информации о правовой системе является одним из самых сложных конструктивных вопросов правового бытия, эта цель все же актуализируется на уровне государственной политики последнего времени.

С 2002-2003 гг. в стране начался медленный путь к формированию правового мониторинга. По инициативе ученых Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права и других научных организаций стали готовиться ежегодные доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (182).

Под эгидой Совета Федерации регулярно стали проводиться различные обсуждения проблемы правового мониторинга в режиме парламентских слушаний и конференций (181). В 2008 г. при Совете Федерации был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики как экспертно-консультативный орган, осуществляющий содействие проведения правового мониторинга.

В Санкт-Петербурге 24-26 июня 2010 г. прошла очередная Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», организаторами которой стали Совет Федерации и Минюст России. Активное участие в конференции приняли руководители Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Минюста России, ученые ведущих юридических вузов, эксперты и специалисты в области мониторинга. На конференции была признана необходимость издания директивных документов, в которых должны быть сформулированы основные положения государственной политики в области правового мониторинга.

В то же время в науке отсутствует единое мнение о содержании правового мониторинга, да и в законодательстве пока не существует документа, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга.

Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины - «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона». Кроме того, в качестве объекта наблюдения используются различные наименования: «право», «нормативный правовой акт», «законодательство», «деятельность», «мероприятия» и т.п. (183,30-34; 184). Преобладающим все же является мнение, что именовать этот сложный процесс следует именно термином «правовой мониторинг», так как он охватывает деятельность по наблюдению не только за законодательством и другими нормативными правовыми актами, но за правоприменительной практикой.

Термин «правовой мониторинг» не означает, что наблюдению и оценке подвергается право и правовая система в целом, поскольку в ареал права включены многие смыслы, а в правовую систему включаются статические и динамические объекты и явления правовой действительности, в том числе юридическая наука, правовая культура, правосознание, которые по определению не могут быть предметом мониторинга.

Для определения сущности правового мониторинга выделим характерные его признаки.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что правовой мониторинг является деятельностью по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее использования (применения).

Наблюдение - деятельность по сбору, изучению, обобщению информации о нормотворчестве и реализации нормативными правовыми актами, а также практики их реализации.

Оценка - аналитическая деятельность по проверке соответствия Конституции РФ и другим федеральным законам нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также всех иных форм реализации нормативной правовой информации. Оценка правовой информации также связана с проверкой соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и граждан (185).

Результатом анализа (оценки) правовой информации является вывод о качестве наблюдаемого объекта и его соответствия правовым ценностям, заложенным в Конституции РФ и основным официальным документам государственной правовой политики.

Совершенствование - деятельность по устранению противоречий, коллизий и ошибок в нормативной правовой информации и правореализационной практике, т.е. деятельность по повышению качества названных объектов правового мониторинга.

Объектом правового мониторинга является нормативная правовая информация и деятельность (действия) по ее реализации.

2. Правовой мониторинг является официальной деятельностью государства по наблюдению за правотворческим процессом и реализацией нормативного правового массива, а потому речь идет о формировании одной из важных областей государственной правовой политики в части, связанной с созданием нормативной правовой информации и практики ее использования и применения. Следовательно, субъектом правового мониторинга являются специально уполномоченные государственные органы.

Признак официальности мониторинга отличает его от всех иных видов наблюдения за нормативными правовыми актами и практикой его применения. Например, различными формами наблюдения и оценки занимаются ученые, общественные организации, службы общественного мнения, средства массовой информации и т.д. Публичность правового мониторинга подчеркивает выделение еще одного вида государственной деятельности и функцию органов государственной власти (186, 17-29) и по-новому раскрывает потенциал государственной правовой политики, а также ее место в инновационном развитии России.

Выявление «узких мест» и причин недостаточной эффективности закона призвано мобилизовать организационные и правовые ресурсы страны на укрепление связи государства, общества и граждан, повысить уровень законности и правопорядка, уровень правосознания и правовой культуры (180, 375).

3. Главной целью мониторинговой деятельности является повышение эффективности и устойчивости в развитии правовой системы.

Несмотря на то, что объектом правового мониторинга является только часть правовой системы, которая связана с нормативным правовым массивом и практикой его реализации, тем не менее, от ее качества зависит устойчивость развития правовой системы в целом. Это вытекает из роли и значения системы правового регулирования общественных отношений и правового обеспечения интересов личности, общества и государства.

Эффективность - это оценка состояния качества любой системы, она определяется мерой выполнения поставленными перед системой задачами (76, 91). Эффективность правовой системы является наиболее обобщенным, а также наиболее индексированным (т.е. включающим множество критериев и показателей - количественного и качественного характера) показателем функционирования правовой системы.

Таким образом, правовой мониторинг - это деятельность органов государственной власти по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее реализации с целью повышения эффективности правовой системы.

Исходя из смысла правового мониторинга, эта деятельность подразделяется на три относительно самостоятельных вида:

– мониторинг формирования нормативной правовой информации (правотворчества);

– мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме правоприменения, в том числе право судия и правоохранительной деятельности;

– мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме исполнения и использования права.

Основным условием проведения наблюдения и особенно анализа нормативной правовой информации является поиск и сбор исходных сведений о нормотворческих процессах, правоприменительной и иной практики реализации закона и иных нормативных правовых актах. Методические рекомендации по информационному обеспечению проведения правового мониторинга, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, предусматривают в качестве таких исходных сведений множество источников:

– программные директивные документы, в которых формулируются основные положения государственной правовой политики (долгосрочные программы социально- экономического развития страны, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, планы законопроектной деятельности Правительства РФ и законодательных органов и др.);

– доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии и развитии законодательства;

– доклады о выполнении плановых показателей деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

– функциональные информационно-аналитические материалы, полученные из сети Интернет (сайты федеральных законодательных органов и субъектов РФ, федеральных органов исполнительной власти, высших органов судебной власти, органов прокуратуры, Счетной палаты и других контрольно-надзорных органов, Общественной палаты РФ и других общественных организаций);

– статистические сведения социально-экономического, демографического и правореализационного характера;

– рекомендации и обзоры научных учреждений, результаты социологических исследований;

– сведения о реализации законов и иных нормативных правовых актах, полученные от средств массовой информации и граждан (187).

Основные задачи правового мониторинга определяются его целями и предусматривают:

– отслеживание информации о соблюдении регламента работы с проектом закона или иного нормативного правового акта и порядка его представления в законодательный или иной нормотворческий орган государственной власти;

– отслеживание и анализ информации о прохождении проекта закона (иного нормативного правового акта) в соответствующем органе государственной власти вплоть до момента его подписания и опубликования - ввода его в сферу правового регулирования;

– отслеживание и анализ информации о деятельности субъектов реализации закона (иного нормативного правового акта) в форме правоприменения (в том числе правосудия и правоохранительной деятельности), в форме исполнения и в форме использования права;

– создание программы (алгоритма), которая позволяет выявлять состояние системы действующего законодательства, включая отслеживание динамики каждого конкретного акта законодательства в его жизненном цикле (от принятия до отмены);

– анализ применения установленного порядка мониторинга с учетом специфики и видов нормативных правовых актов в системе законодательства, правоприменения в управлении и в судебной системе в Российской Федерации;

– установление индикаторов оценки адекватности закона тем условиям, которые вызвали его к жизни, и задачам регулирования конкретных социальных отношений;

– получение экспертной оценки эффективности закона, определенных направлений законодательства, а в итоге - оценки эффективности всей системы законодательства и правовой работы органов государственной власти в целом по итогам мониторинга на определенный момент;

– формулирование выводов мониторинга и внесение предложений в законодательные и иные компетентные органы в области совершенствования законодательства, обеспечивающих условия соблюдения законности.

Выполнение названных задач позволит, во-первых, более обоснованно подойти к упорядочению деятельности в области законотворчества, во-вторых, улучшить практику применения законодательства в организации и взаимодействии всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами (180, 374-375).

Активизация развития автоматизированных информационных систем способствует внедрению правового мониторинга с помощью электронных форм сбора, обработки и анализа исходных сведений о реализации нормативной правовой информации. Главной проблемой внедрения электронной формы правового мониторинга, несомненно, является выработка так называемых измерителей параметров качества действующего законодательства, системы критериев и показателей состояния всей системы правотворчества и правореализации. Они необходимы для формализации всех систем и подсистем объекта правового мониторинга и последующего использования в создании алгоритма программ ЭВМ, которые необходимо будет разрабатывать для автоматизированного процесса правового мониторинга.

Система таких измерителей необходима не только для того, чтобы выработать основания качества объекта мониторинга, но еще и для того, чтобы еще на первой стадии (сбора информации) отделить сведения адекватного характера от так называемых «шумов» и дезинформации, заключающей в себе искаженные сведения о наблюдаемых правовых процессах (76, 114).

Для формирования системы измерителей качества правовой информации необходимы процедуры (операции) преобразования информационного множества сведений о нормативном и правореализационном массиве в поисковые образы, т.е. наиболее обобщенные сведения. Эти процедуры в какой-то степени аналогичны исследовательской деятельности, связанной с работой над научным текстом, в ходе которой также требуется научное обобщение. Формирование научных понятий, категорий и конструкций, теоретических моделей как ступени познания объектов и явлений также связано с созданием обобщений и научных образов.

Формирование различных критериев и показателей оценки качества объектов правового мониторинга непосредственно связано с индексированием правовой информации (188, 50).

Индексирование правовой информации - это деятельность по преобразованию в поисковый образ текстов и содержания правовой информации с помощью специального искусственного языка, основанного на использовании соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

При разработке упомянутых измерителей состояния объекта мониторинга (индикаторов) формируется специальный информационно-поисковый язык дескрипторного типа, обладающий большим словарным составом и позволяющий наиболее полно выразить содержание нормативной правовой информации (141, 41).

Информационно-поисковый язык дескрипторного типа - специальное поисковое лингвистическое средство использования ключевых слов (дескрипторов).

Названный поисковый язык формализует правовые тексты с помощью правовых тезаурусов (словарей) и правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний). Формализация правовой информации с помощью такого языка необходима для того, чтобы электронная вычислительная система смогла в автоматизированном режиме выбрать распознать и проанализировать необходимую для оценки правовую информацию. Причем, как уже подчеркивалось, требуется именно качественная (семантическая) оценка, отражающая смысловое значение правовой информации.

Правовой тезаурус - лексико-семантическая совокупность (словарь) ключевых слов, сгруппированных в соответствии с правовой понятийной классификацией и применяемых в качестве лингвистического обеспечения использования автоматизированных систем обработки правовой информации.

Правовой дескриптор - ключевое слово или словосочетание (код), предназначенные для описания основного смысла правовой информации, позволяющие найти и определить необходимые сведения, хранящиеся в автоматизированной информационной правовой системе.

Правовые дескрипторы активно используются в справочных правовых системах для поиска искомой правовой информации по ключевым словам и выражениям («собственность», «правонарушение», «налогообложение», «тайна», «банковский счет», «юридическое лицо» и т.д.).

Индексирование правовой информации - процедура преобразования содержания и текста правовой информации в набор соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).

Еще в 1970-е гг. Научным центром правовой информации Минюста России был разработан общеправовой тезаурус, насчитывающий около 102 тыс. слов и словосочетаний, однако в настоящее время в связи со значительным изменением технологической основы вычислительных систем, необходимо разрабатывать новые многоуровневые тезаурусы для внедрения правового мониторинга электронной формы и автоматизированного наблюдения за правовыми процессами (188, 51).

Таким образом, одной из главных (и самых сложных) задач правового мониторинга является создание специальных оснований для его аналитической части. Формирование названных оснований позволит создать условия для разработки ГАС «Правовой мониторинг» (180, 386-390), которая, очевидно, позволит качественно повысить результативность проверки и оценки законодательства и правовой системы в целом.