Информационная инфраструктура правотворческой деятельности

Под правотворчеством в широком смысле понимается интеллектуальная человеческая деятельность по созданию правовых норм, а в узком смысле - деятельность компетентных органов государства по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также их дальнейшему совершенствованию, изменению и отмене (150).

Правотворчество, таким образом, представляет собой процесс, состоящий из нескольких стадий интеллектуальной деятельности, совокупности относительно самостоятельных действий, объединенных единой целью - созданием норм права и нормативных правовых актов. Правотворческий процесс связан с поиском и использованием различной информации правового и социального характера, массивы которой требуется творчески обработать и на ее основе создать модель правил поведения, из которых формируются нормы права.

На первой стадии правотворческого процесса (разработки законопроекта) необходимо найти и изучить исходную информацию для разработки проекта, отражающую:

– историю правового регулирования по предмету будущего законопроекта;

– потребность в разработке новых правил поведения, т.е. актуальность правового регулирования предметных общественных отношений;

– практику применения действующего законодательства;

– зарубежный опыт нормотворчества по предмету законопроекта.

На основе собранной информации разрабатывается текст законопроекта. При этом как раз и требуются базы данных, т.е. большой массив различной информации, необходимой для разработки и оформления текста.

На второй стадии правотворческого процесса (обсуждения законопроекта) необходимо организовать всестороннюю предварительную правовую оценку законопроекта, провести его экспертизу и подготовить к окончательному обсуждению в законодательном собрании либо иным субъектом нормотворчества. Здесь также требуется кропотливая работа по сбору, обработке и анализу немалого объема правовой информации, ее размножению для субъектов обсуждения законопроекта и вновь сбору, обработке и анализу. На стадии обсуждения используются не только базы данных, но и информационно-аналитические технологии коллективной творческой работы над законопроектом.

На третьей стадии правотворческого процесса (принятия закона) происходит работа по детальному обсуждению текста законопроекта непосредственно на пленарном заседании палат Федерального Собрания РФ (вначале в Государственной Думе, а затем в Совете Федерации). Законопроект проходит несколько чтений на пленарном заседании, между которыми продолжается работа над законопроектом, вносятся поправки либо исключаются отдельные нормы (положения), проходит обсуждение таких поправок и, наконец, принимается окончательная редакция текста закона.

После принятия законопроекта палатами федерального собрания принятый текст направляется на утверждение Президента РФ. На этом этапе вновь проводится правовая экспертиза текста на предмет его соответствия Конституции РФ и другим нормативным правовым актам. Здесь также требуется организовать поиск, обработку и анализ правовой информации, содержащейся в тексте законопроекта в порядке творческого сравнения и сопоставления. Только после подписания Президентом РФ текст закона приобретает юридическую силу.

Таким образом, информационное обеспечение правотворческого процесса сводится к подготовке к использованию различных баз данных и созданию надежной информационно-телекоммуникационной среды для сбора, передачи и использования правовой информации. При этом профессиональные работники федерального собрания должны быть обеспечены:

– автоматизированными рабочими местами, оснащенными современной вычислительной техникой;

– информационно-телекоммуникационной сетью;

– базами данных, предназначенными для удобного использования;

– компьютерными технологиями поиска, обработки, анализа и коллективного использования информации правового характера.

Названная информационно-технологическая инфраструктура обеспечения правотворческого процесса составляет основу информатизации правотворческого процесса.

В соответствии с этим основными задачами информатизации правотворческого процесса являются:

– оснащение работников правотворческих органов современной вычислительной техникой поиска и обработки информации;

– формирование массива информационных ресурсов (баз данных);

– создание высокоэффективной информационно-телекоммуникационной сети, предназначенной для передачи информации и коллективной работы с документами;

– внедрение и использование информационных технологий разработки, обсуждения и принятия текстов нормативных правовых актов;

– обучение депутатов и персонала правотворческих органов навыкам работы с автоматизированными информационными системами.

Реализация задач информатизации правотворческой деятельности состоит из конкретной деятельности по созданию материальных, организационных и технологических условий информационного обеспечения соответствующего органа - субъекта правотворческой деятельности.

В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации и Государственная Дума выполняют самостоятельные законодательные функции Федерального Собрания и каждая из них руководствуется конституционно установленными полномочиями и федеральными законами:

– Государственная Дума принимает законы;

– Совет Федерации рассматривает и одобряет принятые законы на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам, а также федеративным интересам.

Учитывая специфику интересов республик, областей и других субъектов РФ, в Совете Федерации формируется информационный массив о деятельности регионов и автоматизированная информационная система взаимодействия с ними.

16.2. Особенности информатизации Государственной Думы
Федерального Собрания РФ

Удовлетворение информационных потребностей правотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) обеспечивает несколько структурных подразделений.

Управление документационного обеспечения обеспечивает документооборот в Государственной Думе в печатном и автоматизированном виде: подготовку, размножение и доставку депутатам всех документов. Работники этого же управления обеспечивают автоматизированное стенографирование информационного процесса во время пленарных заседаний Государственной Думы и возможность его использования в правотворчестве.

Управление информационно-технологического обеспечения организует функционирование и развитие компьютерной сети Государственной Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям аппарата оперативно получать необходимую правовую и иную информацию.

Информатизация нормотворческого процесса в Государственной Думе включает следующие действия:

– информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов;

– автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых условий для прохождения документа;

– информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения на пленарном заседании;

– распространение текстов правовой и иной информации среди депутатов;

– информационно-технологическое обеспечение работы пленарного заседания Государственной Думы, включая обеспечение электронного голосования.

В аппарате Государственной Думы функционируют различные прикладные компьютерные программы и интеллектуальные информационные системы.

Например, для лингвистической работы с текстами законопроектов используются различные вспомогательные средства лингвистического характера, тезаурусы (совокупность ключевых слов и словообразований, используемых при подготовке правовых текстов), словари правовых терминов и их определений, алфавитные указатели к важнейшим законам и др. В сетевом режиме все депутаты и ответственные работники аппарата Государственной Думы обеспечены различными базами данных, с помощью которых ведется непосредственная подготовка законопроектов, электронные справочники, аналитические информационные системы - «Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Контроль» и др.

Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы и условия применения ЭВМ и других элементов информационной инфраструктуры законотворческой деятельности. Эти формы находятся в постоянном изменении и развитии.

В настоящее время в состав инфраструктуры входят:

– компьютерный мониторинг (процедура наблюдения) законодательного процесса;

– электронная система информационного обеспечения;

– система электронного документооборота;

– единая информационно-телекоммуникационная сеть;

– автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности;

– справочная информационно-поисковая система «ЗАКОН».

Компьютерный мониторинг как информационная система предназначен для получения оперативной информации о состоянии рассмотрения и движении законопроектов, о соблюдении установленных сроков выполнения тех или иных действий.

В базе мониторинга находятся:

– исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта при согласовании во всех государственных органах;

– сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах исполнительной власти, давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения.

Кроме того, в память системы мониторинга введены некоторые другие параметры - контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта в первом, втором и последующих чтениях, дальнейшее прохождение принятого закона в Совете Федерации, а также информация о его прохождении в администрации Президента РФ и утверждении либо отклонении по различным основаниям.

Электронная система информационного обеспечения заседаний Государственной Думы используется:

– для регистрации депутатов Государственной Думы;

– записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок;

– подсчета голосов и определения результатов голосования.

В Комитете по регламенту и организации работы Государственной Думы создана группа контроля, которая осуществляет слежение за использованием электронной системы (в частности, в ходе голосования). Группа контроля обязана до начала тайного голосования проверить исправность электронной системы. Результаты работы электронной системы оформляются протоколом.

Система электронного документооборота Государственной Думы представляет собой совокупность программных устройств, которая обеспечивает автоматизированную обработку и процедуру движения (оборота) документов в электронном виде от момента их создания (получения), внесения изменений (поправок) и до окончательного принятия. Названная система обеспечивает поиск документов по различным реквизитам, получение и ввод текстов документов, обработку и распечатывание, доступ пользователей к документам и другие процедуры.

Система электронного документооборота позволяет пользователям искать, создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, а также контролировать исполнение поручений со стороны руководителей.

Единая информационно-телекоммуникационная сеть Государственной Думы включает более 2000 компьютеров. Емкость внутренней локальной компьютерной сети - 2500 подключений. Компьютерная сеть Государственной Думы представляет собой общую ведомственную (корпоративную) сеть с Советом Федерации, администрацией Президента РФ, ЦИК России, а также некоторыми федеральными органами исполнительной власти.

Одной из основных технологических информационных систем, обеспечивающих федеральный законодательный процесс, является Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (далее - АСОЗД). С помощью АСОЗД осуществляется поиск и использование информации об этапах движения законопроекта - от стадии его внесения в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, оценки экспертами и специалистами до момента его принятия и подписания Президентом РФ. В этой системе хранятся как сами законопроекты в их полнотекстовой версии, так и все основные критические замечания и основания отклонения, а также другие документы, относящиеся к прохождению в Федеральное Собрание РФ.

Важным информационным условием обеспечения практики правотворческой деятельности Государственной Думы является использование справочной информационно-поисковой системы «ЗАКОН» (ИПС «ЗАКОН») как источника поиска нормативных правовых актов в Государственной Думе. ИПС «ЗАКОН» содержит правовые акты не только действующие законодательные акты РФ, но и правоприменительные акты, правовые акты распорядительного и локального действия, документы, утратившие силу, необходимые в законопроектной работе для изучения истории развития конкретной нормы. Особо следует отметить, что в ИПС «ЗАКОН» содержится значительный раздел по международным правовым актам: федеральные законы о ратификации международных договоров и соглашений РФ; международные договоры и соглашения РФ; резюме и доклады к международным договорам и соглашениям; неофициальные переводы международных конвенций Совета Европы, сделанные правовым управлением. Представленные тексты правовых актов не являются официальными и предназначены для информирования пользователей об их наличии.

В составе блока справочных информационно-правовых систем обеспечения правотворческой деятельности Государственной Думы важное место занимает сервис Банк данных «Нормативно-правовые акты Федерального собрания Российской Федерации», который включает правовые и распорядительные акты Федерального Собрания РФ, принятые после 1 января 2000 г., а также кодексы, федеральные законы и федеральные конституционные законы, принятые с 1994 г.

Следует отметить, что названные информационно-справочные правовые системы размещены для широкого использования на сайте Государственной Думы в сети Интернет, что создает им дополнительную привлекательность не только для профессионалов Федерального Собрания РФ, но и для широкого круга юристов и граждан.

Нужно подчеркнуть, что правовая информация в названных справочных системах, как и в других электронных правовых системах, носит неофициальный характер, поскольку официальным опубликованием закона считается публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Несомненным преимуществом современных средств информатизации правотворческой деятельности Государственной Думы является система стенографирования обсуждения законопроектов на пленарном заседании с целью подготовки текста стенограмм, их обработки, хранения и использования заинтересованными лицами.

Основное предназначение названной системы - преобразование речевого сигнала и видеоизображения в цифровую форму, организация их хранения на цифровых носителях и отражение в тексте. Технологическая система стенографирования устных выступлений создает удобства для их использования в режиме реального (в том числе прослушивания и просмотра) и отложенного времени.

Особая актуальность создания системы стенографирования проявляется в возможности ее использования с помощью официального сайта сети Интернет всеми заинтересованными лицами, особенно представителями науки, которые могут легко обнаружить проявления различных подходов при формировании правовой информации и правовой политики.

16.3. Информатизация правотворческой деятельности
Совета Федерации Федерального Собрания РФ

В соответствии с «Концепцией развития информационно-коммуникационной системы Совета Федерации до 2010 года» процесс информационного обеспечения правотворческой деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации) направлен на удовлетворение его информационных потребностей и выражается в создании информационных условий работы членов Совета Федерации, комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата Совета Федерации.

В соответствии с основными задачами информационного обеспечения верхней палаты парламента (обеспечение информационными ресурсами, использование информационных технологий планирования, делопроизводства, аналитической деятельности, процедур обсуждения закона на заседания Совета Федерации и др.) разработаны соответствующие информационные системы:

– информационный фонд Совета Федерации;

– система электронного документооборота;

– ситуационный центр Совета Федерации. Рассмотрим их подробнее.

Основу информационного обеспечения Информационного фонда Совета Федерации составляют базы данных, электронные справочники, архивы и гипертексты. В структуре фонда выделяются три уровня обработки информации:

– верхний - информационный фонд Совета Феде рации, включающий централизованные и региональные информационные ресурсы общего назначения, обеспечивающие решение задач верхней палаты парламента в целом и его отдельных подразделений;

– средний - локальные информационные фонды, обеспечивающие выполнение функций структурных подразделений Совета Федерации, т.е. комитетов, комиссий, аппарата Совета Федерации;

– нижний - индивидуальные информационные фонды членов Совета Федерации и сотрудников аппарата.

По содержанию информации базы данных подразделяются на правовые, экономико-статистические, справочно-аналитические.

Правовые БД формируются в соответствующих подразделениях Совета Федерации и его аппарата, а также в результате информационного взаимодействия с Государственной Думой, администрацией Президента РФ и аппаратом Правительства РФ, Минюстом России и другими государственными органами.

Базы данных экономико-статистической информации формируются и обновляются с установленной периодичностью Госстатом России, органами СНГ, ФСО России, Банком России и др.

Базы данных справочно-аналитического характера содержат информационные материалы пользователей и данные, поступающие из информационно-аналитических служб администрации Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, агентств, научных организаций, периодической печати, а также из региональных центров.

Такие базы данных представлены двумя группами - информационными и служебными. Первые содержат сведения о документах, разрабатываемых и принимаемых Советом Федерации, стенографическую информацию о ходе обсуждения вопросов в комитетах, комиссиях, на заседаниях, сведения о составах и планах работ комитетов, комиссий, кадровые данные, справочники и др. Служебные базы данных включают различные виды информации списочного характера (словари, классификаторы, рубрикаторы и др.).

Автоматизированная информационная система документооборота снижает затраты на ведение бумажного документооборота, повышает эффективность и прозрачность управления, централизованного контроля за исполнением поручений по документам, оперативность прохождения и согласования документов, обеспечивает создание информационных ресурсов и снижает время на поиск информации.

В целях внедрения электронного документооборота в Совете Федерации введен в эксплуатацию комплекс средств автоматизации различных процессов:

– средства создания текстовых файлов и электронных документов, модификации документов на бумажных носителях в электронные (текстовые процессоры, графические редакторы, средства сканирования и распознавания документов, средства поточного перевода бумажных документов в электронные и пр.);

– средства автоматизации делопроизводства, обеспечивающие оформление и регистрацию документов, контроль за их прохождением, подготовку к отправке исходящих документов;

– средства формирования и хранения архивного электронного фонда Совета Федерации;

– средства отображения информации: виртуальный читальный зал, автоматизированные рабочие места в залах заседаний Совета Федерации и других рабочих помещениях;

– средства поиска информации в электронном виде.

Важную роль в информационном обеспечении законодательной деятельности Совета Федерации играют сбор и отображение информации, осуществляемые комплексами технологических электронных систем. Данные системы осуществляют сбор информации во время проведения мероприятий с последующим архивированием в установленном порядке, отображение информации, подготовленной для конкретного мероприятия, в помещениях Совета Федерации и обеспечение внутренних процедур законодательного процесса.

Распоряжением председателя Совета Федерации от 06.05.2005 № 205рп-СФ утвержден Порядок использования комплексов технологических электронных систем при проведении мероприятий Совета Федерации, определяющий состав и порядок использования каждого элемента комплексов технологических электронных систем, используемых при проведении мероприятий Совета Федерации (151). К мероприятиям Совета Федерации относятся заседания Совета Федерации и Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, совещания, протокольные мероприятия и др.

В настоящее время завершается введение в эксплуатацию последнего программно-технического комплекса, обеспечивающего подписание и проверку подлинности электронных цифровых подписей в документах, представленных в электронном виде.

Порядок организации электронного документооборота в Совете Федерации определяет:

– правила документирования информации на машинных носителях, документооборота текстовых файлов, электронных образов документов и электронных документов в подсистеме автоматизированного документооборота и делопроизводства «Дело-ТСФ»;

– правила создания электронной цифровой подписи в электронных документах Совета Федерации;

– правила работы с текстовыми файлами, электронными образами документов и электронными документами в комитетах и комиссиях Совета Федерации, структурных подразделениях аппарата Совета Федерации с использованием комплексов, технологических и прикладных информационных систем информационно-коммуникационной системы Совета Федерации (152).

Все документы по вопросам, включенным в повестку дня заседания Совета Федерации, доступны в электронном виде на компьютерах, установленных на рабочих местах членов Совета Федерации в зале заседаний Совета Федерации и кабинетах. Это позволяет экономить тонны бумаги, а экономия финансовых средств, учитывая затраты на бумагу, расходные материалы и техническое обслуживание, составляет несколько миллионов рублей в год (152).

В дальнейшем предусматривается отказ от использования бумажных носителей при подготовке и проведении заседаний Совета палаты, внутренний документооборот будет полностью переведен в электронный вид, что позволит сократить на 50% количество документов на бумажных носителях, использовавшихся ранее.

Основными целями Ситуационного центра Совета Федерации являются:

– обеспечение непрерывного мониторинга информации в законодательной области, по актуальным социально-экономическим и общественно-политическим проблемам Российской Федерации и субъектов РФ, международной проблематике;

– обеспечение информационной поддержки системного и ситуационного анализа правового, политического, социального, экономического, экологического и иных положений в стране, выработка вариантов решений, обеспечивающих достижение поставленных целей с оценкой необходимых сил, средств и ресурсов, на основе анализа и моделирования сценариев ситуаций;

– обеспечение подготовки информационно-аналитических материалов и прогнозирование развития ситуации на основе анализа и обработки информации, визуализация материалов;

– проведение сравнительной оценки вариантов правовых решений, обоснование стратегических планов и про грамм;

– сокращение времени, необходимого для оценки и понимания правовой ситуации;

– моделирование последствий принимаемых правовых решений, их экспертная оценка и оптимизация по заданным критериям;

– организация накопления, обработки и анализа право вой информации и обеспечение доступа к информационным ресурсам органов законодательной и исполнительной власти.

В качестве подсистемы визуализации результатов аналитической обработки информационных массивов, в том числе мультимедийной информации, выступают комплексы технологических электронных систем при проведении мероприятий Совета Федерации. Ситуационный центр, интегрированный с созданными комплексами технологических электронных систем и информационными ресурсами, позволит визуализировать (демонстрировать) прогнозы по рассматриваемым законам и законопроектам. Например, при принятии решений об одобрении соответствующих законов в зале заседания Совета Федерации или Совета палаты можно отображать результаты анализа и прогнозирования на соответствующие мониторы (153).

Интернет-сайт Совета Федерации как важный технологический инструмент поддержки законодательной деятельности используется не только для внешнего представления информации, но и в качестве площадки для обсуждения законопроектов по насущным проблемам жизни страны. В частности, важным является то обстоятельство, что с февраля 2007 г. в сети Интернет идут прямые трансляции заседаний Совета Федерации. Создан специальный видеоархив заседаний.

Единая система «Календарь мероприятий» на интернет-сайте Совета Федерации позволяет быть в курсе событий палаты даже во время работы в регионах.

Процесс информатизации Совета Федерации организуется Управлением информационного и документационного обеспечения аппарата Совета Федерации. В настоящее время им разрабатывается проект Концепции развития информационно-коммуникационной системы Совета Федерации до 2015 г. Этим документом предусматриваются внедрение системы цифрового телевидения, дальнейшая модернизация технологических систем обеспечения информационной и документационной поддержки заседаний Совета Федерации, системы видеоконференцсвязи и др. (154).

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте роль и значение информационной инфраструктуры правотворческой деятельности.

2. Опишите особенности информационных систем Государственной Думы.

3. Назовите информационные системы правотворческой деятельности Совета Федерации.