Структура и организационно-правовые основы государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ структурирует го­сударственную службу по уровням, видам и должностям. Струк­турировать ее можно также по ветвям власти, государственным органам, содержанию служебной деятельности и т.д.

По уровням в соответствии с федеративным устройством на­шего государства государственная служба РФ подразделяется на а) федеральную государственную службу и б) государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения пол­номочий Российской Федерации, а также полномочий федераль­ных государственных органов и лиц, замещающих государствен­ные должности Российской Федерации. Федеральная государст­венная служба - самостоятельный институт единой системы государственной службы Российской Федерации, который, в соот­ветствии с Конституцией, находится в ведении Российской Феде­рации. Полномочия, обеспечение которых осуществляет федераль­ная государственная служба, закреплены в ст. 71 Конституции Рос­сийской Федерации. К ним относятся управление федеральной собственностью, оборона, безопасность, внешняя политика и меж­дународные отношения, другие вопросы федеральной значимости.

Государственная служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обес­печению исполнения полномочий субъекта Российской Федера­ции, а также полномочий государственных органов и лиц, заме­щающих государственные должности в субъекте Российской Фе­дерации. Эта служба может быть только гражданской.

Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ является предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Вопросы же организации, кадрового и финансового обеспечения решаются самостоятельно субъектом Федерации, но обязательно в рамках действующего российского законода­тельства. На региональном уровне:

- определяются условия прохождения государственной службы с учетом местных социально-экономических, нацио­нальных, культурных и иных особенностей;

- разрабатываются квалификационные требования к госу­дарственным служащим с учетом местных особенностей и наци­онального языка;

- формируются технологии и критерии оценки профессио­нальной пригодности специалиста к исполнению государствен­ной должности государственной службы;

- устанавливают размеры должностных окладов, меры мате­риального и морального поощрения работников;

- определяются условия труда, порядок выделения жилья, служебного транспорта, денежных компенсаций за особые усло­вия работы и т.д.

Федеральный закон устанавливает также видовую классифика­цию государственной службы, подразделяя ее на военную, право­охранительную и государственную гражданскую службу.

1) Государственная гражданская служба - профессиональ­ная служебная деятельность граждан РФ на должностях государ­ственной гражданской службы. Это сугубо гражданская служба, ее компетенция не затрагивает решение специальных задач, присущих правоохранительной и военной деятельности. Граж­данам, проходящим гражданскую службу, присваиваются клас­сные чины.

2) Военная служба - профессиональная служебная деятель­ность граждан РФ на воинских должностях (или не на воинских должностях в отдельных случаях предусмотренных законодатель­ством) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопас­ности государства. Гражданам, проходящим военную службу, присваиваются воинские звания.

3) Правоохранительная служба - вид федеральной государ­ственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохрани­тельной службы в государственных органах правоохранительной системы, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка в стра­не, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. К правоохранительной службе относится служба в органах прокуратуры и внутренних дел; органах по контролю за оборотом наркотиков; службе судебных приставов и др. Гражда­нам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины.

Взаимосвязь гражданской службы с иными видами государ­ственной службы обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и единых принципов ее построения и функционирования, а также по­средством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления единых ограничений и обязательств при про­хождении государственной службы различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федера­ции иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государствен­ную службу Российской Федерации.

Нормативно обеспечивается органическая взаимосвязь граж­данской службы и муниципальной службы. Делается это посред­ством:

1) единства основных квалификационных требований к дол­жностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, пе­реподготовке и повышению квалификации гражданских служа­щих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчисле­нии стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и соци­альных гарантий гражданских служащих и муниципальных слу­жащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их се­мей в случае потери кормильца.

По критерию разделения государственной власти по ветвям власти государственную службу можно представить как сово­купность государственных служб в органах представительно-за­конодательной, исполнительной и судебной власти. Государ­ственная служба организуется в аппаратах конкретных органов каждой из указанных ветвей: Администрации Президента РФ и его подведомственных структурах; палат Федерального Собра­ния и законодательных органов субъектов РФ; счетных палат; правительств, министерств, федеральных и региональных ве­домств, администрациях губернаторов; избирательных комис­сий; судебных органов, прокурорских структурах, специальных службах и т.д.

Это самые разнообразные структуры, призванные решать проблемы экономической (регулирование промышленности, сельского хозяйства, использования природных ресурсов), со­циально-культурной (управление в области образования, на­уки, средств массовой информации и др.), административ­но-политической (в области внешних сношений, проведения выборов и референдумов и др.) жизни страны и ее регионов. В аппаратах органов законодательной власти на государствен­ных должностях и должностях гражданской службы занято 11,9 тыс. работников (1,6% их обшей численности) в органах исполнительной власти - 614,6 тыс. (81,8%), в органах судеб­ной власти и прокуратуры - 117,2 тыс. (15, 6 %), в других структурах 7,8 тыс. (1,0%).

Свои особенности российская государственная служба имеет и с точки зрения ее должностной структуры. Должности учреж­даются федеральными законами или иными нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Феде­рации. Указанные должности подразделяются на должности фе­деральной государственной гражданской службы; должности го­сударственной гражданской службы субъекта Российской Феде­рации; воинские должности; должности правоохранительной службы. Причем, не исключена возможность учреждения в феде­ральных государственных органах должностей различных видов государственной службы.

С целью упорядочения должностной структуры повсеместно ведутся соответствующие должностные реестры, а также их Свод­ный реестр на общефедеральном уровне. Установлены норматив­ные требования к численности должностей (а значит и численности служащих) в различных органах и структурных подразделени­ях государственного аппарата. Всего, в соответствии с действую­щими реестрами, в системе государственной гражданской служ­бы учреждено 653,3 тыс. должностей, в том числе 476,6 тысяч на федеральном уровне и 176,7 тыс. на уровне субъектов Россий­ской Федерации.

Полное представление о должностной структуре федеральной государственной службы дает Реестр, введенный в действие Ука­зом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574.

В системе гражданской службы должности делятся на следую­щие категории:

а) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных под­разделений, должности руководителей и заместителей руково­дителей территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, за­мещаемые на определенный срок или без ограничения срока полномочий.

Их главное предназначение: принятие государственных уп­равленческих решений; организация договорных работ; выдача указаний и поручений; проведение совещаний; принятие реше­ний о поощрениях и наказаниях подчиненных; распределение обязанностей среди подчиненных; координация деятельности структурных подразделений государственного органа; установле­ние и координация производственно-деловых отношений с дру­гими организациями, государственными органами и хозяйствую­щими субъектами и др.;

б) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям терри­ториальных органов федеральных органов исполнительной вла­сти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или ру­ководителей.

­ На них возлагается обязанность контролировать, координиро­вать либо лично участвовать в проведении официальных меропри­ятий (совещаний, переговоров, приемов, визитов); в подготовке проектов решений государственных органов; в ведении аналитиче­ской работы и контроля хода исполнения поручений руководства.

в) специалисты - должности, учреждаемые для профессио­нального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Характер и содержание их профессионально­го участия в управлении весьма разнообразны и зависят от спе­цифики деятельности конкретного государственного органа;

г) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического и хозяйственного обеспечения дея­тельности государственных органов, Замещаются эти должности без ограничения срока полномочий.

Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на группы: 1) высшие; 2) главные; 3) ведущие; 4) старшие и 5) младшие.

Должности категорий «руководителей» и «помощников (со­ветников)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалистов» - на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающих специалистов» - на главную, ведущую, стар­шую и младшую группы. Причем в разрезе всех структурных под­разделений государственных органов.

Важно и то, что каждый должностной статус требует соответ­ствующей профессиональной подготовки работника, ее занима­ющего: чем выше статус, тем выше профессиональные требова­ния. Например, для специалиста, замещающего высшую долж­ность, необходимо высшее профессиональное образование; не менее шести лет стажа государственной службы или не менее се­ми лет стажа работы по специальности.

Для специалиста, претендующего на главную должность, не­обходимо высшее профессиональное образование; не менее че­тырех лет стажа гражданской службы или не менее пяти лет ста­жа работы по специальности.

Ведущую должность может замещать только тот, кто имеет высшее профессиональное образование; не менее двух лет стажа государственной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности.

На старшую должность не может претендовать даже самый опытный и умудренный жизненным опытом специалист, если он не имеет высшего профессионального образования. По младшим должностям обеспечивающего характера требуется образование не ниже среднего специального.

Наличие специального и качественного образования - веле­ние не только сегодняшнего дня. Это объективная закономер­ность государственной службы вообще. Без профессионалов гра­мотно и перспективно управлять страной невозможно. Не слу­чайно, еще Александр Первый более двухсот лет назад установил прямую зависимость между назначением на должность, присвое­нием очередного классного чина и наличием высшего или сред­него образования. На административные должности, требующие юридических и других обеспечивающих дееспособность государ­ства познаний, стали приниматься только лица, окончившие со­ответствующие учебные заведения. Причем во всех звеньях госу­дарственного управления того времени: министерствах, ведом­ствах, губернских правлениях и подчиненных им учреждениях.

Кандидаты на высокие чины были обязаны сдать экзамены по учебным программам юридического, физико-математического, финансового, филологического и других факультетов. Историчес­ки эта практика постоянно совершенствовалась. В начале XIX ве­ка в России были введены квалификационные экзамены, орга­низовывались курсы повышения квалификации. Результат: к концу семнадцатого года на гражданской службе царской Рос­сии было занято до 32% специалистов с высшим и 37% со сред­ним образованием. Хотя понятно, что до решения кадровой про­блемы оставалось еще очень далеко.

Большой интерес представляет анализ организации служеб­ных отношений в контексте аппаратной и должностной струк­туры каждого государственного органа. Остановимся для приме­ра на особенностях организации дипломатической службы.

Гражданская служба в структурах МИД организуется в цент­ральном аппарате министерства, дипломатических представи­тельствах и консульских учреждениях РФ за рубежом и в терри­ториальных органах МИД в субъектах Российской Федерации.

Деятельность руководства МИД (министр, его заместители, генеральный секретарь, коллегия министерства) обеспечивается группами помощников и советников, а также соответствующими секретариатами.

Основное звено Министерства - территориальные департа­менты, на которые возложена работа по решению вопросов вза­имоотношений России с другими государствами и международ­ными организациями. В них задействовано большинство дипло­матических работников - директора департаментов и их заместители, начальники отделов и их заместители, советники, консультанты, секретари-референты, специалисты-эксперты, атташе, дипломатические курьеры.

Затем идут департаменты и управления функционального ха­рактера - административно-хозяйственные структуры и вспо­могательные подразделения, обеспечивающие функционирова­ние центрального аппарата и подведомственных ему учреждений и организаций.

Четкая структурированность аппарата, нормативная урегулированность внутриаппаратных и межведомственных связей прида­ют дипломатической службе строго регламентированный харак­тер, формируют благоприятные условия для превращения дип-службы в институт, максимально отвечающий перспективам развития международных отношений и отечественной дипломатии.

А теперь проанализируем правовые основы государственной службы.

Механизм правового регулирования государственной служ­бы - это органическая совокупность юридических факторов, при помощи которых обеспечивается результативное регулирование общественных отношений в сфере государственной службы и реали­зации властно-управленческих функций государства. Указанный механизм включает в себя объективированные в законах, подза­конных нормативных и иных правовых актах отрасли, институты и нормы права; правовые отношения; правовое сознание; юри­дические факты; организационные структуры, средства, методы, формы и другие элементы юридического опосредования соци­ально значимых явлений, процессов и отношений.

Понятно, что правовое воздействие носит, во-первых, ком­плексный характер, включает правовые нормы целого ряда от­раслей права (как публичного, так и частного), во-вторых, состо­ит из отдельных, весьма обособленных правовых институтов, в-третьих, преимущественно использует методы властно-импе­ративного регулирования. Методы диспозитивности, убеждения и воспитания в сфере государственно-служебных отношений ис­пользуется в ограниченных пределах. Приоритет отдается власт­ной воле государства, императивности и субординации.

Базовые юридические положения, определяющие статус и принципы государственной службы, ее структуру, порядок про­хождения, кадрового и материально-финансового обеспечения закреплены:

□ в международной «Конвенции о защите права на организа­цию и процедурах определения условий занятости на госу­дарственной службе», «Рекомендациях о процедурах опреде­ления условий занятости на государственной службе», в Международном пакте о гражданских и политических пра­вах, который определяет, что «каждый гражданин имеет пра­во без какой бы то ни было дискриминации на участие в го­сударственном управлении», Всеобщей декларации прав че­ловека, закрепляющей в качестве важнейшей нормы равенство доступа граждан к государственной службе своей страны, Конвенции о политических правах женщин, в кото­рой закреплено равенство прав мужчин и женщин на должно­сти в государственных структурах;

□ в соответствующих статьях Конституции Российской Федера­ции, которыми в юридическую практику введен термин «госу­дарственная служба» (ст. 32, 71 и 97); зафиксированы принци­пы и основные организационные начала функционирования органов государственной власти и их аппаратов;

□ в нормах федеральных конституционных законов «О Прави­тельстве Российской Федерации», «О судебной системе Рос­сийской Федерации», «О Конституционном суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах Российской Федера­ции»; в федеральных законах «О прокуратуре Российской Фе­дерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственно­сти военнослужащих» и др.;

□ в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». В нем определены правовые и ор­ганизационные основы системы государственной службы, нормативно закреплены такие ее понятия, как «государствен­ная служба», «виды государственной службы», «государствен­ный служащий», «государственная должность», «принципы государственной службы», «реестр должностей государствен­ной службы». Им же установлен общий порядок прохожде­ния государственной службы, определены формы ответствен­ности и система правоограничений, связанных с прохожде­нием государственной службы, источники и порядок оплаты труда служащих, система управления государствен­ной службой;

□ в федеральном законе «О государственной гражданской служ­бе Российской Федерации», которым впервые в истории Рос­сии гражданская служба выделена в особый вид государствен­ной службы, определены принципы взаимодействия с муни­ципальной службой, определены требования к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов. Имен­но этим актом узаконен порядок перехода на контрактную си­стему и к организации служебной деятельности в соответствии с должностными регламентами. Сейчас более строго норма­тивно закреплены запреты и ограничения по службе, утверж­ден новый порядок стимулирования госслужащих по кон­кретным результатам их деятельности;

□ в других федеральных законах, в том числе законах, регулиру­ющих особенности прохождение гражданской службы;

□ в нормативно-правовых актах Президента Российской Феде­рации (например, указы «О дополнительном профессиональ­ном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474; «О по­рядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О конкурсе на замещение вакант­ной должности государственной гражданской службы Рос­сийской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112; «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля

2005 г. № 113; «О квалификационных требованиях к стажу го­сударственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для феде­ральных государственных гражданских служащих» от 27 сен­тября 2005 г. № 1131; «О реестре должностей федеральной го­сударственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 года № 1574, «О порядке прохождения военной службы» от 16 сен­тября 1999г. № 1237; «Об утверждении общих принципов слу­жебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 и других. Существенным шагом в развитии правового поля государственной гражданской службы в бу­дущем станут готовящиеся к принятию указы Президента о кадровом резерве; о соотношении классных чинов феде­ральной службы и классных чинов государственной граждан­ской службы субъектов Российской Федерации; о комиссиях служебной этики;

□ в постановлениях Правительства Российской Федерации: о порядке и условиях предоставления ежегодного дополни­тельного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный рабочий день; о по­рядке и условиях получения федеральным гражданским слу­жащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения; об обеспечении федеральных гражданских слу­жащих служебным жильем; о показателях эффективности и результативности деятельности федерального органа ис­полнительной власти и профессиональной служебной дея­тельности федеральных гражданских служащих, замещаю­щих отдельные должности федеральной гражданской служ­бы, и порядке оплаты их труда в зависимости от указанных показателей;

□ в иных нормативно-правовых актах, в том числе корпоратив­ных. Например, Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении служебного распорядка централь­ного аппарата Министерства финансов Российской Федера­ции» от 14 сентября 2005 г. № 114н;

□ в конституциях, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. В настоящее время ведет­ся напряженная работа по приведению регионального слу­жебного законодательства в соответствие с требованиями фе­дерального законодательства. В Москве, например, принят Закон «О государственной гражданской службе города Моск­вы»; подписаны указы «О порядке присвоения классных чи­нов государственным гражданским служащим города Моск­вы»; «О реестре должностей государственной гражданской службы города Москвы». Распоряжением Правительства го­рода от 19 сентября 2005 г. № 1842-РП создана новая система подготовки и дополнительного профессионального образова­ния управленческих кадров.

В Томской области губернатором подписаны нормативно-правовые акты «Об организации профессиональной подготовки управленческих кадров в 2006 году», «Об организации стажиро­вок государственных гражданских служащих в органах государ­ственной власти субъектов РФ», «Об утверждении Положения о процедуре прохождения испытания при поступлении на долж­ность государственной гражданской службы в Администрацию Томской области». Утверждена примерная форма должностного регламента государственного гражданского служащего, введен новый порядок оплаты труда независимых экспертов, включае­мых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию кон­фликта интересов, разработан порядок постановки на учет, веде­ния учета и улучшения жилищных условий указанной категории граждан, создана соответствующая жилищная комиссия. Внед­ряется автоматизированная информационная система управле­ния персоналом государственной гражданской службы.

В настоящее время проходят установленную процедуру согла­сования Закон Томской области «О кадровом резерве государст­венной гражданской службы Томской области» и постановление Правительства области «Об утверждении этического кодекса по­ведения государственных гражданских служащих исполнитель­ных органов государственной власти Томской области».

В течение 2005-2007 годов в субъектах РФ приняты законы и подзаконные нормативно-правовые акты, касающиеся вопро­сов представления гражданскими служащими и лицами, замеща­ющими государственные должности, сведений о доходах, имуще­стве и обязательствах имущественного характера; о порядке выплат доплат за особые условия прохождения службы; о прове­дении квалификационных экзаменов и создании квалификаци­онных центров; об упорядочении отношений со служащими при достижении ими возраста 60 лет; о перечне должностей, по кото­рым устанавливается оплата в соответствии с показателями эф­фективности служебной деятельности. В ряде субъектов введены в действие положения о кадровом резерве.

Правда, в значительной степени указанные документы дубли­руют федеральное законодательство. Некоторые субъекты пошли по пути правового регулирования лишь тех служебных отноше­ний, которые действительно входят в их компетенцию и не пре­тендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной госу­дарственной гражданской службы.

Новеллами правового характера последних лет стало внедре­ние служебных и административных регламентов, создание ко­миссий по этике и контролю за соблюдением требований к слу­жебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, переход к работе по показателям эффективности деятельности госоргана и профессиональной служебной деятельности госслу­жащего. Реализуется и такая новация, как подготовка кадров для государственной службы по договорам обучения за счет государ­ственных средств с последующим прохождением государствен­ной службы в соответствующих органах власти.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, базируется на достаточно прочной и динамично развивающейся нормативно-правовой основе. В стране «созданы условия для от­крытости и подконтрольности деятельности аппаратов государ­ственных органов и государственных служащих», оптимизирова­на система финансирования аппарата, которая должна «обеспе­чить достойный материально-бытовой и культурный уровень людей, занятых в системе государственной службы».

Правда, анализ практики применения нового законодатель­ства показывает, что пока не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государствен­ной службы. Не сняты противоречия на уровне понятий, терми­нов и категорий. Многие нормативно закрепленные положения усложнены, неоднозначны, оторваны от реальных условий дея­тельности государственных органов. Это касается единых под­ходов в определении наименований классных чинов и присво­ения этих чинов, процедур конкурсного отбора, проведения квалификационных экзаменов, формирования резерва, отстав­ки. Более строгой регламентации требует право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы, если она не влечет за собой конфликта интересов. Противоречиво решаются вопросы заключения служебных контрактов, сокра­щения штатов и реорганизации государственных органов. Не снижается острота проблемы противодействия коррупции и бюрократизму.

До сих пор не приняты правовые акты, устанавливающие по­рядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы, определяющие соотношение классных чи­нов на уровне федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ, порядок медицинского и социального страхования служащих, пенсионного обеспечения и социальной защиты служащих и членов их семей, порядок получения служа­щим дополнительного профессионального образования.

Преодоление перечисленных и многих других слабостей госу­дарственной службы позволит повысить ее авторитет, создать бо­лее качественный организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления. А значит, поможет придать карьере государственного служащего большую привлекательность.