Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности

Правовая культура представляет собой определенную харак­теристику правовой образованности и правовой воспитанности общества. Ее главные показатели - уровень совершенства пра­вовых актов и законодательства в целом; качество законодатель­ной и правоприменительной практики; уровень правосознания людей, осознания ими своих прав, обязанностей и ответственно­сти перед обществом и государством; эффективность правоохра­нительной системы.

Правовая культура государственного служащего - совокуп­ность взглядов, ценностных ориентации, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, правовых знаниях и умениях их практического применения. Это осознанное исполнение служеб­ных обязанностей, умение и желание грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельно­сти и повседневной жизни.

Так ставится вопрос не случайно, ведь правосознание относи­тельно самостоятельно, оно тесно связано со многими другими формами общественного сознания и прежде всего с моралью и нравственностью. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чинов­ник, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непоря­дочность или бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроен­ным не только персонально к нему, но и к государству в целом. Обиженного человека очень трудно убедить в ценности идеалов демократии, в правовом характере принимаемых законов, указов и постановлений, в социальной ориентации управленческих ре­шений. Нравственность и деловитость не заменишь никакими словами и призывами.

Но справедливо и другое: какими бы сильными и авторитет­ными не были нравственные регуляторы, без права в управлении никак не обойтись. Без права и соответствующей системы госу­дарственной защиты правопорядка и социальной справедливо­сти произвола не избежать.

Вот почему правовая культура государственного муниципаль­ного служащего формируется не только и не столько во время за­нятий и совещаний, а в процессе его формирования как личнос­ти, в среде повседневной служебной деятельности, при непосред­ственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями.

Для государственных служащих должен быть характерен вы­сокий уровень знания Конституции и законодательства страны в целом, глубокое понимание правовых проблем. На государствен­ной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Утверждение, с кото­рым трудно не согласиться.

К сожалению, для нынешней России это только пожелание. Социологические замеры свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного российского служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образова­ние. Более трети служащих заявляет, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний. Каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и ад­министративного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний ощущается в области пред­принимательского и трудового права, стратегического управле­ния и антимонопольного законодательства. У многих отсутству­ют надлежащие профессиональные знания правовых основ госу­дарственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, как отражение определенного уровня их правосознания, выполняет ряд важней­ших социально-управленческих функций:

1) познавательно-преобразовательную - реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосред­ственной реализации принципов правового демократического государства и гражданского общества. Познавательная функция выражается в приобретении служащим определенных юридичес­ких знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя эту функ­цию, государственные служащие интегрируют как бы в единое

целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопо­рядка, приоритетности социально-экономических и политичес­ких прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготов­кой служащего, уровнем его правовых знаний как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы;

2) оценочную - реализуется на основе определения служа­щим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкрет­ную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функ­ция позволяет служащему иметь четкое представление об осно­вах государственного строя и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, качестве правопри­менительной практики, своем собственном служебно-правовом положении. Эти оценки бывают разные: обоснованными и нео­боснованными, грамотными и неграмотными, они могут соот­ветствовать объективной реальности и быть надуманными;

3) праворегулятивную - обеспечивает устойчивое и эффек­тивное функционирование аппарата на основе действующего за­конодательства, утвержденных программ, положений, админи­стративных и должностных регламентов. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-право­вых ориентации служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат - правомерное или про­тивоправное поведение. Все зависит от правовой установки;

4) правовоспитательную - реализуется путем личного уча­стия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе, оказании правовой помощи граж­данам;

5) коммуникативную - обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граж­дан и чиновников между собой. Сегодня реализация этой функ­ции оценивается ниже, чем на «удовлетворительно». Да и по-другому быть не может, если 70 % россиян указывают, что при обра­щении во властные структуры они сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. При обращении с чиновниками люди сталкиваются с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исклю­чено и откровенно преступное отношение - фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в государ­ственных структурах к поставленным ими вопросам отнеслись внимательно и оказали реальную помощь;

6) прогнозирования, т.е. функцию предвидения и определе­ния последствий принятых управленческих решений.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных слу­жащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень. У одних социально кон­структивна, у других формально-бюрократическая. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного рос­сийского государственного служащего вызывает много вопросов. Многие из них в своей практической деятельности (по оценкам экспертов) руководствуются не столько законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем слу­чае указаниям непосредственного руководителя (82,9%), долж­ностными инструкциями и интересами своего ведомства (53,7%). Лишь затем идут интересы общества.

Правосознание, таким образом, носит как бы двойственный характер: с одной стороны, оно официальное, публичное, а, с дру­гой - неофициальное, теневое, латентное. Причем трудно ска­зать, какое из них истинное, какое играет более активную роль.

И это еще не все: достаточно большому числу современных служащих свойственно цинично-скептическое отношение к пра­ву, когда социальная значимость права принижается или вовсе не признается, когда к закону относятся как малозначительному и несовершенному регулятору общественных отношений. В ре­зультате законы либо вовсе не исполняются, либо исполняются частично, а значит, в полной мере не действуют вовсе. Не это ли вынудило Президента РФ заявить, что сегодня для нас по-преж­нему задачей номер один остается «повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Причин сложившейся ситуации несколько:

Во-первых, мы в процессе демократических преобразований пока не только не избавились от исторически присущего нашей стране соревнования между народом и властью, но и во многом обогатили его. Командно-административная система не только не боролась с традиционным для нашего человека правовым ни­гилизмом, но по-своему опиралась на него. Командно-мобили­зационные методы вкупе с политической целесообразностью оп­равдывали самые грубые правонарушения, в том числе прав и свобод человека. Более того, породили искаженное представ­ление о роли законов, партийных постановлений и государст­венных управленческих решений. Сложилось мнение, что до­статочно издать директиву и все будет сделано. Во многом такая бюрократическая практика сохранилась и отказаться от нее не так-то просто.

Во-вторых, правовая противоречивость и слабость государст­венной власти, даже несмотря на то, что в последние годы удалось укрепить российскую государственность, приблизить федераль­ную власть к регионам, провести ряд конструктивных мероприя­тий по разграничению полномочий между центром и регионами, существенно продвинуться в создании реально независимого су­да, формировании местного самоуправления. Тем не менее, в стране сохраняется несогласованность общегосударственных интересов с интересами ведомств и регионов, интересов обще­ства, власти и конкретного гражданина. Несовпадение интересов в сочетании с несовершенством законов порождают узковедом­ственное, частнособственническое отношение чиновника к за­кону - почтительное на словах и пренебрежительно-нигилисти­ческое в действительности.

В-третьих, двойные стандарты в управленческой практике. Любой закон, правило или инструкция эффективны и уважаемы всеми лишь при условии, если они являются таковыми для всех без исключения, в том числе и для чиновников. Водитель никог­да не будет соблюдать правила дорожного движения, если на его глазах служащие МВД нарушают эти правила. Если чиновник-контролер занимается поборами по отношению к бизнесу, если правоохранительные органы берут под охрану только выгодные «точки», то бизнес обязательно уйдет в тень, рэкетом займутся частные лица.

В-четвертых, безответственность и безнаказанность, которые в нашей стране являются чуть ли не системными. Трудно приве­сти пример, когда должностное лицо было наказано за издание нормативного акта, противоречащего Конституции страны или конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Член Со­вета Федерации привлекается к уголовной ответственности, а тот, кто его рекомендовал на этот пост, остается в тени. Государ­ство и общество несут огромные материальные и моральные убытки, а руководители не только не лишаются постов, а даже получают служебные повышения.

Отсутствие эффективного механизма привлечения к ответ­ственности должностных лиц за незаконно принимаемые реше­ния очевидно. Более того, жизнь требует, как записано в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», разработки максимально «эф­фективных правовых и организационных форм контроля дея­тельности государственных органов со стороны гражданского общества».

В-пятых, правовая безграмотность. Известны ситуации, когда служащие руководствуются законами и нормами, которые давно отменены. И это в то время, когда профессионал не может не по­нимать, что право - это не просто совокупность правил поведе­ния (норм), выражающих волю и интересы народа, обеспечен­ных государственным принуждением. Это государством санкци­онированная система ценностей, ориентиров, принципов, норм и правил, объективно, с одной стороны, обусловленных сложив­шимися общественными отношениями, а, с другой - регулиру­ющих эти отношения в целях их развития в направлении уста­новления должного общественного правопорядка.

В-шестых, сознательное нарушение права, когда бюрократиче­ская система стоит не на страже прав и свобод общества и его граждан, а в первую очередь защищает свои права на получение «статусной ренты», всякого рода отступных и благодарностей.

На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию го­саппарата обращает внимание подавляющее большинство (66-78%) гражданин и 76% ученых-экспертов. Полностью с этим согласуется и официальная оценка. Президент Россий­ской Федерации практически в каждом своем послании Феде­ральному Собранию отмечает, что нынешняя организация рабо­ты госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции, что любые административные барьеры преодолеваются взятка­ми, что государство испытывает тяжелейший кадровый голод на современных управленцев и эффективных людей.

Коррупция стала одной из основных угроз безопасности стра­ны, ведущим фактором низких темпов развития экономики, углубления социальной дифференциации общества. Цинизм и двойные стандарты становятся нормой общественного бытия. Не менее опасно и то, что для многих служащих атмосфера кор­рупции и бюрократизма стала естественной. Они не только при­выкли, но и хорошо приспособились к такой ситуации. Провоз­глашая неистребимость коррупции и бюрократических «вывер­тов», ищут всякого рода объяснения и оправдания этих опасных и недостойных современного цивилизованного государства явле­ний. Это стало даже выгодным, своего рода «успокаивающим средством» для нувориша.

Авторитет государства должен основываться не на вседозво­ленности и попустительстве, а на способности принимать спра­ведливые законы и твердо добиваться их исполнения. Социаль­ная ответственность должна быть основой деятельности и чи­новников, и представителей бизнеса, и каждого рядового гражданина. Не случайно же Ф. Рузвельт, предлагая меры по вы­ходу США из Великой депрессии, на первое место поставил зада­чу преодоления недальновидности и некомпетентности в управ­лении, объявил «решительное нет» корыстолюбцам во власти и бизнесе. Счастье, говорил он, «заключается не просто в облада­нии деньгами, оно в радости свершений, в творческом волнении. Наше истинное предназначение не прислуживать кому-то, а слу­жить самим себе и нашим собратьям». И люди его поняли, по­шли за своим президентом и вырвались из плена кризиса.

Коррупция порождает 1) негативное отношение к чиновни­кам и государственной службе в целом; 2) создает угрозу демо­кратическим ценностям, подрывает авторитет власти; 3) обес­смысливает правосудие; 4) препятствует развитию здоровых ры­ночных отношений; 5) способствует разрастанию преступности в обществе. Цинизм утверждается как норма межличностных от­ношений. Многие (часто ведущие) экономические связи уходят в тень, властные структуры перерождаются, «оборотень в пагонах» становится обычным явлением, устои гражданского обще­ства не выдерживают такого цинизма и разрушаются.

Трудность преодоления коррупции связана и с тем, что это не единичный акт, не отдельный проступок. Это сложное, хорошо «закамуфлированное» многомерное явление, проникающее во все поры общественной жизни и государственной власти. Это си­стемное социальное явление, поражающее не только государ­ственные структуры, но и частный сектор, оно касается не только внутренних проблем, но и выходит на международный уровень.

Преодолению коррупционных проявлений в системе государ­ственного управления будет способствовать административная реформа, реализация таких ее мероприятий, как

а) инвентаризация и упразднение избыточных функций госу­дарственных органов в тесной увязке с комплексным решением проблем разграничения полномочий между различными уровня­ми власти и обеспечения их финансовой самостоятельности;

б) внедрение во всех властных структурах, прежде всего в ми­нистерствах и ведомствах, администрациях и муниципальных органах системы антикоррупционной экспертизы принимаемых управленческих решений;

в) дебюрократизация государственного аппарата, минимиза­ция административного вмешательства чиновничества в дела предприятий, сокращение перечня лицензируемых видов дея­тельности, сужение перечня обязательной сертификации и под­контрольности упрощение и оптимизация процедур, придание им большей гласности и доступности;

г) установление перечня коррупционно емких должностей, замещение которых запрещено лицам, имеющим судимости, се­рьезные административные или дисциплинарные взыскания;

д) радикальное сокращение аппарата с параллельным усиле­нием контроля его деятельности со стороны общества;

е) расширение международного сотрудничества в борьбе с кор­рупцией. В этой борьбе должно быть задействовано все: и совер­шенствование нормативно-правовой базы прохождения государ­ственной службы; и повышение заработной платы; и усиление правовой и социальной защищенности служащих; и усиление мо­тивации эффективного и качественного труда; и повышение ста­бильности положения служащих, и повышение ответственности за некачественное бюрократическое отношение к служебному долгу.

Социальной средой коррупции является бюрократизм - нрав­ственно негативная форма реализации государственно-властных полномочий.

Отличительная черта бюрократической ментальности - сте­реотипность, безразличие и безответственность. В такой обста­новке никакие призывы «быть верным Отечеству», «быть усерд­ным и добросовестным», никакие заверения о верности демокра­тии и общественным идеалам не действуют. В бюрократической среде правила поведения иные: чинопочитание, карьеризм, за­висть, подобострастное отношение к богатству и власти. Это то поведение, которое превращает бюрократию в своеобразную корпорацию эгоистических интересов. Поэтому сейчас нет более сложной задачи для государства, чем обеспечить себя более эф­фективным управленческим инструментарием и кадрами госу­дарственной службы новой формации.

Возможности ограничения бюрократизма анализируют мно­гие юристы, социологи, управленцы, политологи. Не обошел в свое время этот аспект своим вниманием и М. Вебер. Его пред­ложения могут быть интерпретированы следующим образом: коллегиальность принятия главных политико-управленческих решений; разделение власти и должностных обязанностей по сравнительно самостоятельным функциональным сферам; рас­пределение ответственности за одну и ту же функцию только между теми органами и должностными лицами, которые способ­ны на компромисс; сочетание профессионального управления и самоуправленческих начал; выборность и подотчетность руко­водителей, возможность отзыва тех, кто слабо справляется с должностными обязанностями; социально-политический кон­троль властных структур со стороны общества; развитие права.

Обосновывая перечисленные позиции, М. Вебер прекрасно понимал, что бороться с бюрократизмом в государственном управлении, не выходя за рамки самой бюрократии, невозмож­но. При таком подходе результат один: бюрократизм крепчает, становится все более изощренным. Только демократизация влас­ти и оптимизация аппарата, максимальное расширение социаль­ной базы кадрового корпуса государственной службы, отделение власти от бизнеса и собственности могут лишить коррупцию и бюрократизм благоприятной среды обитания. Плюс к этому - законность и открытость аппарата, его доступность обществен­ному контролю, объективное информирование общества о дея­тельности государственных структур, воспитание высокой пра­вовой культуры служащих, использование в управленческой дея­тельности только тех методов, которые побуждают творческую инициативу и чувство личной ответственности.

 

* * *

Проблема законности в государственном управлении, как ви­дим, носит комплексный характер. Связана она не только с управ­ленческими явлениями как таковыми, но и определяется многи­ми явлениями социальной жизни, а значит, может быть решена лишь в контексте общего правового оздоровления общества.

Итогом рассмотрения поставленных вопросов может стать дис­куссия в учебной группе. Проблематика обсуждения следующая.

 

Дискуссия