Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления

В современной науке и мировой практике пока не сложилось общепринятого понимания сущности, природы и исторических корней местного самоуправления (от лат. municipium). Пока до­статочно глубоко не исследованы преимущества той или иной его модели, не определены место и роль муниципалитетов в механиз­ме управления государством. В одних случаях считается, что мест­ное самоуправление - это своего рода продолжение государствен­ной власти, в других - местное самоуправление рассматривается как одна из разновидностей социального управления, третьи пред­ставляют местное самоуправление в виде особой формы демокра­тической публичной власти, существующей (наряду с государст­венной властью) в качестве, как говорил Алексис Токвиль, «само­управляемого сообщества». Именно А. Токвиль доказывал, что «только общинные институты открывают путь к свободе и учат людей пользоваться свободой, наслаждаться ее мирным характе­ром». Идеалом для него, как и для многих других авторитетных ученых и политиков, было общество, функционирующее как сово­купность свободных и самоуправляющихся ассоциаций и общин.

Не случайно, именно на уровне муниципальных образований в США в конце XIX - начале XX века началось движение за по­вышение эффективности государственного управления. В горо­дах, районах и поселениях создавались комитеты, бюро и отделы эффективности, отрабатывались критерии, показатели и методи­ки оценки качества функционирования государственной и муни­ципальной службы.

Во второй половине XIX века в Европе господствовала кон­цепция, сформулированная немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом, согласно которой главное условие самостоятельности органов самоуправления заключает­ся в том, что они являются не структурным элементом прави­тельственной системы, а органами местного сообщества, на ко­торые возлагается выполнение определенных задач государствен­ного управления.

В России теоретические основы местного самоуправления стали складываться еще в XIX веке, в первую очередь усилиями А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Н.Чичерина. Они полагали, что органы местного самоуправления должны входить систему органов государственного управления в качестве неотъем­лемого элемента общей социальной системы управления обще­ством. Земства и городское самоуправление, по их мнению, должны были быть не просто рядом с государственной властью, а органически вмонтированными в нее. Хотя хорошо понимали, что местное самоуправление - это особый институт управления, представляющий «обособленные от государства публично-пра­вовые юридические лица» и «общественные союзы», которые удовлетворяют интересы местности. Находясь при этом под строгим контролем государственной власти, местное самоуправ­ление, таким образом, представлялось в качестве «помощников государства» в решении местных проблем, избавляя государствен­ную власть от лишнего бремени.

В период царствования Александра II на основании Положе­ния о губернских и уездных земских учреждениях стали склады­ваться, а в последующем последовательно совершенствоваться, различные формы самостоятельного управления на местах. Они не считались государственными, а рассматривались как обще­ственные образования. Лишь в девяностые годы XIX столетия земское и городское самоуправление получило статус государ­ственного, а их выборные должностные лица стали считаться го­сударственными служащими. В преддверии социалистической революции местный уровень управления рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления.

В советские времена местное самоуправление по сути дела было упразднено, все органы управления на местах вплоть до сельских поселений считались структурами единой централизо­ванной советской государственной власти. Лишь в годы пере­стройки стали воссоздаваться основы местного самоуправления в современном его понимании.

Сейчас система местного самоуправления в нашей стране по­лучила достаточно полное развитие. Мы поняли, что без местно­го самоуправления центральная и региональная государственная власть не в состоянии своевременно отслеживать и эффективно решать разноплановые, разноуровневые, часто весьма противо­речивые проблемы. В декабре 1993 года основы местного само­управления в России были закреплены на конституционном уровне. Государственная Дума 10 июня 1994 года приняла Поста­новление «Об обеспечении конституционных прав граждан на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъек­тов РФ». Немаловажную роль сыграл и принятый в августе 1995 го­да Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации». Аналогичные законы вскоре были приняты всеми субъектами РФ.

Научные аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления нашли свое отражение в рабо­тах Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Т.М. Бялкиной, Н.А. Еме­льянова, Н.А. Куфакова, В.В. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, которые четко определяют статус местного самоуправления как специфичес­кий уровень власти, которая, с одной стороны, участвует в осу­ществлении воли государства, с другой - наиболее полно учи­тывает, выражает и защищает интересы населения, с третьей, является неотъемлемым элементом механизма сдержек и проти­вовесов в системе взаимоотношений между различными уровня­ми и ветвями государственной власти.

Мировой практикой апробировано несколько моделей мест­ного самоуправления, четыре из которых получили наибольшую известность: англосаксонская, континентальная, смешанная и советская. У каждой из них есть свои сторонники. Тем не менее, все они сходятся в одном: даже в самых цивилизованных демокра­тических государствах различные уровни публичной власти не могут быть абсолютно самостоятельными и действовать изолиро­ванно друг от друга. По своему социально-правовому статусу го­сударственные органы и органы местного самоуправления явля­ются выразителями воли и общих интересов единого суверенного носителя власти - народа, а значит, должны находиться в едином правовом пространстве, действовать согласованно и целенаправ­ленно. Даже несмотря на то, что местное самоуправление пред­ставляет собой деятельность на основе принципов самоорганиза­ции, самофинансирования, автономности, свободы от мелочной государственно-бюрократической опеки.

Напомним некоторые дефиниции.

В наиболее общем виде государственное управление - это це­ленаправленное, организационно-регулирующее воздействие го­сударства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процес­сы, сознание, поведение и деятельность людей. Суть его заключа­ется в максимально возможных масштабах удовлетворения по­требностей населения и на этой основе реализации глобальных общественно значимых целей - обеспечение целостности и суве­ренитета страны, безопасности и правовой упорядоченности жиз­ни людей, динамичного социально-экономического и культурно­го развития общества.

Местное самоуправление представляет собой способ органи­зации власти и многообразие форм деятельности граждан, совме­стно проживающих на определенной территории, для самостоятель­ного и под свою ответственность решения проблем местного значе­ния. В социально-философском смысле оно трактуется как тип социальной самоорганизации; в политико-правовом - как фор ма народовластия и способ решения самими гражданами вопро­сов местного значения. С функциональной точки зрения само­управление представляет собой особый вид профессиональной управленческой деятельности, с юридической - основополагаю­щий принцип осуществления управления территорией, который в сочетании с принципами разделения власти и федерализма определяет характер и структуру системы управления обществом в целом. И самое главное, как говорит В.В. Путин, «это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем».

Хорошо осознают это и граждане, которые неизменно на во­прос социологов: «Интересует ли Вас деятельность органов му­ниципального управления вашего города или района?» - одно­значно отвечают: «Интересует». Такого мнения придерживается не менее 75% опрашиваемых.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября № 2003 г. № 131-ФЗ нормативно закрепляет понятие «местного самоуправления» как форму осуществления народом своей вла­сти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения. С учетом, ко­нечно, интересов населения, исторических и местных традиций.

Российское законодательство исходит из международно-пра­вового понимания сущности и задач местного самоуправления, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. В ней подчеркивается, что местное самоуправление:

□ важнейшая форма народовластия и фундамент демократичес­кого правового социального государства;

□ позволяет управлять более эффективно и в интересах народа;

□ защищает общество от неоправданно централизованной власти и является мощным противовесом бюрократизму и автори­тарному режиму правления;

□ признает и защищает собственность, экономические, полити­ческие, социально-культурные права и свободы граждан;

□ обладая собственными ресурсами, оно может самостоятельно решать многие собственные проблемы, причем под свою от­ветственность и со значительным экономическим эффектом. В основе учения о местном самоуправлении лежит простая мысль: население и образуемые им органы управления сами, причем с гораздо более глубоким пониманием могут решать за­дачи местной значимости, в том числе задачи повышения уров­ня и качества жизни людей. Местное самоуправление позволяет максимально демократизировать процесс управления, создать экономически более эффективный, чем государственный, и, са­мое главное, максимально приближенный к повседневным нуж­дам людей аппарат управления. Не случайно местное само­управление многими учеными и политиками рассматривается не только как основа народовластия, но и как фундамент граждан­ского общества. Именно на этом уровне человек каждодневно соприкасается с властью, именно здесь воплощаются в жизнь многие политические и экономические решения социального содержания.

Для современной российской модели местного самоуправле­ния характерна интеграция поселенческого и территориального принципов формирования его органов, отказ от структурной унификации по аналогии с органами государственной власти. Эти отличия учитывают многочисленность и разнообразие рос­сийской действительности, огромные территориальные масшта­бы нашей страны, на просторах которой проживают народы с глубокими отличиями жизненного уклада, религиозных и на­циональных традиций.

Система органов местного самоуправления представляет со­вокупность организационных форм прямого и опосредованного волеизъявления жителей данной территории: а) собрания и схо­ды граждан, на которых прямым волеизъявлением большинства решаются местные вопросы; б) представительные органы, кото­рые избираются непосредственно населением, - муниципаль­ные собрания, советы, думы, ревизионные комиссии; в) испол­нительные органы - главы местного самоуправления, главы му­ниципальных администраций, мэры, старосты. Могут также образовываться органы территориального общественного само­управления в таких формах, как советы микрорайонов, уличные и домовые комитеты, товарищества собственников жилья, ассо­циации органов местного самоуправления, общественные пала­ты и т.д. В их работе в той или иной степени участвует почти 25% жителей сел, поселков и городских районов.

Основным звеном системы местного самоуправления являют­ся муниципальные органы. Эти органы не входят в систему госу­дарственной власти. Обособленное место занимают они и в меха­низме государственного управления. Тем не менее, это вовсе не означает, что органы местного самоуправления находятся за пре­делами государственного управления. Указанные органы наделе­ны серьезными властными полномочиями, их решения носят общеобязательный характер для всех физических и юридических лиц данной территории. Из всех властных структур они ближе всех находятся к народу, являются связующим звеном между гражданами и государством, властью и обществом. Именно по­этому, по мере строительства демократического правового соци­ального государства центр тяжести в управлении все больше бу­дет смешаться в сторону местного самоуправления.

Государство, рассматривая местное самоуправление в каче­стве важнейшего элемента конституционного строя страны, определяет правовые основы местного самоуправления, осуще­ствляет соответствующий надзор и контроль. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принци­пы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления от 12 августа 1995 г. №154 и от 6 октября № 2003 г. № 131, правовые акты Президента, Правительства и субъектов РФ. Касаются они проблем бюджетного регулирования, организации местных вы­боров и референдумов, муниципальной службы, пресечения административных правонарушений в системе муниципального управления.

Естественно, что основным правовым документом местного самоуправления является устав данной территории. В нем указы­ваются границы и состав местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; сроки и формы реализации их полномочий; статус депутатов, со­ветников, муниципальных служащих.

Органы местного самоуправления организуют исполнение за­конов и других правовых актов государства, оказывают необхо­димое содействие государственным органам, расположенным на их территории, координируют деятельность органов территори­ального общественного самоуправления по реализации планов социально-экономического развития муниципального образова­ния. Они обеспечивают участие населения в решении местных дел: в управлении муниципальным хозяйством; решении вопро­сов владения, пользования и распоряжения муниципальной соб­ственностью; формировании и исполнении местного бюджета.

В поле зрения муниципальной власти находятся вопросы транспорта и дорожного строительства, здравоохранения, куль­туры, физической культуры и спорта, развития дошкольного, школьного и специального образования, защиты экологии, по­жарной безопасности, осуществления благоустройства и озелене­ния, энерго-, газо- и теплоснабжения, обеспечения режима закон­ности и охраны общественного порядка, надлежащего функцио­нирования муниципального жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

Нередко возникает объективная необходимость в том, чтобы органы местного самоуправления непосредственно принимали участие в осуществлении некоторых полномочий государствен­ной власти, и, наоборот, органы государственной власти участво­вали в решении вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Критерием возможности и допустимости тако­го взаимодействия - интересы населения, качественная реали­зация его потребностей и запросов.

Управленческое взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаим­ный интерес определяется такими направлениями:

- разработка долгосрочных и среднесрочных программ соци­ально-экономического развития муниципалитетов;

- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (ре­гиональных) и муниципальных органов;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муници­пальных образований (развитие местного производства, обеспе­чение законности и общественного порядка, социальная помощь нуждающимся, обеспечение занятости, здравоохранение, охрана природы и т.д.);

- налаживание кооперации между различными субъектами хозяйствования;

- формирование нормативно-правовой базы решения во­просов местного самоуправления. Касается это вопросов право­вого разграничения предметов ведения и компетенций государ­ственных и муниципальных органов власти; процедур и механиз­мов делегирования полномочий друг другу; установления договорных отношений в сфере экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного само­управления; законодательного закрепления земельного и градо­строительного зонирования и т.д.;

- создание совместных государственно-муниципальных структур.

Указанные направления, как видим, весьма многоплановы. В их рамках возможно достаточно динамичное, а в большинстве случаев и гарантированное, развитие территории как единого со­циально-экономического комплекса. Зрелое местное самоуправ­ление позволяет смело идти по пути децентрализации государ­ственного управления и перераспределения функций между центральными, региональными и местными органами власти в пользу последних.

Практика наделения органов местного самоуправления госу­дарственными полномочиями существует практически во всех странах. Более того, в последнее время тенденция расширения таких полномочий усиливается. В Германии доля переданных го­сударственных полномочий органам местного самоуправления уже превысила 90 % и стала одним из эффективнейших средств решения самой трудной проблемы местного самоуправления - финансовой. Органы местного самоуправления в новых услови­ях становятся более рачительными, гибкими, не связанными же­сткими бюрократическими правилами, а значит, более воспри­имчивыми к инновациям.

Мировой опыт делегирования полномочий, несомненно, дол­жен быть использован и нашей страной. Тем более, что многие проблемы делегирования у нас решаются с большим трудом. И это, несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конститу­ции РФ, органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы о наделении органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями, причем по достаточно широкой номенклатуре предметов ведения. Главное, чтобы это было в интересах граждан и не противоречило феде­ральному законодательству. Законы о делегировании не долж­ны провоцировать дезорганизацию внутренних связей в системе органов местного самоуправления, не должны порождать каких-либо конфликтов и потрясений.

Делегирование государственных полномочий должно осуще­ствляться на основе принципов законности; социально-эконо­мической целесообразности; рациональности, обоснованности и полноты передаваемых полномочий; сочетания государствен­ных, региональных и местных интересов; многообразия органи­зационных форм взаимодействия между органами власти различ­ных уровней; материально-финансовой обеспеченности (в фор­ме субвенций из соответствующих государственных бюджетов или внебюджетных фондов) и подконтрольности исполнения де­легируемых полномочий.

В случае неполного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий глава муниципального образова­ния вносит мотивированное представление о невозможности осуществления переданных полномочий и формулирует предло­жения о реально возможных пределах их выполнения. Органы государственной власти рассматривают эти предложения, согла­шаются с ними либо отклоняют их и передают для решения воз­никшего конфликта в судебном порядке.

При этом следует оговориться, что органы местного само­управления вправе по своему усмотрению сверх того, что они по­лучают в виде субвенций, использовать собственные материаль­ные ресурсы и финансовые средства для осуществления государ­ственных полномочий. Главное, чтобы условия иммобилизации муниципальных средств были оговорены в уставе муниципаль­ного образования и не ложились тяжелым бременем на бюджет муниципального образования.

По содержанию государственные полномочия, которые чаще всего делегируются на уровень муниципалитетов, можно объеди­нить в следующие группы:

а) полномочия, связанные с реализацией государственной политики в сфере социальной поддержки и социального обслу­живания населения. Касается это требований к минимальному уровню оплаты труда, санитарным нормам обеспечения жиль­ем, порядку предоставления льгот по оплате жилья и комму­нальных услуг, выплат материальной помощи малоимущим и многодетным семьям, пенсионерам и инвалидам, качества здравоохранения и оказания медико-социальных услуг, соци­ального обслуживания детей, оставшихся без попечения роди­телей, содержания образования и организации образовательно­го процесса и т.д.;

б) полномочия по установлению правового статуса предприя­тий, учреждений и организаций различного социального статуса и различных форм собственности;

в) полномочия по обеспечению государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов;

г) полномочия по организации гражданской обороны и дея­тельности местных органов Министерства обороны;

д) полномочия по участию в государственном контроле за со­блюдением законодательства на подведомственной территории;

е) полномочия по осуществлению юрисдикционных функций.

Сегодня, по данным профессора Т.Б. Бялкиной, полномо­чия по регистрации актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий и использованию архивного фонда пере­даны органам местного самоуправления 161 городского округа и 556 муниципальных районов в 27 регионах страны. Лицензиро­вание отдельных видов деятельности осуществляется органами местного самоуправления 113 городских округов и 346 муници­пальных районов 17 регионов. Им переданы государственные полномочия по лицензированию розничной продажи алкоголь­ной продукции и лицензированию образовательной деятельно­сти муниципальных учреждений.

В сфере здравоохранения органы местного самоуправления наделены полномочиями по оказанию специализированной ме­дицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онколо­гических диспансерах, специализированных домах ребенка. Эти полномочия переданы органам местного самоуправления 70 го­родских округов и 244 муниципальных районов в 10 регионах.

Полномочия по государственному регулированию цен на теп­ловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспор­те переданы органам местного самоуправления 37 городских ок­ругов и 145 муниципальных районов в шести регионах. В Санкт-Петербурге 111 внутригородским муниципальным образованиям переданы полномочия по предоставлению льгот по налогам.

В сфере управления лесным фондом, ведения градостроитель­ных и земельных кадастров, распоряжения земельными участка­ми, природопользования и защиты от стихийных бедствий пере­даны полномочия органам местного самоуправления 42 город­ских округов и 201 муниципального района в девяти регионах.

Полномочия в области управления жилищным фондом, охра­ны труда и заключения коллективных соглашений переданы ор­ганам местного самоуправления 33 городских округов и 117 му­ниципальных районов в восьми регионах.

Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных им государственных полномо­чий. Но они несут полную ответственность за качество осуществле­ния делегированных полномочий, тем более, если под них в полном объеме выделены материальные ресурсы и финансовые средства.

Федеральное законодательство закрепляет исчерпывающий перечень муниципальных образований, которые могут наделять­ся отдельными государственными полномочиями. Это городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские ок­руга. Органы местного самоуправления сельских поселений, на­пример, могут наделяться полномочиями по государственной ре­гистрации рождения, заключения и расторжения браков, установления отцовства, смерти. Призыв граждан на военную служ­бу, по их мобилизации, или направлению для работы на должно­стях гражданского персонала, предусмотренных штатами воен­ного времени, осуществляют призывные комиссии, которые со­здаются в субъекте Российской Федерации, районе, городе без районного деления или ином муниципальном (административ­но-территориальном) образовании.

Мировой опыт свидетельствует, что наделение органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями может осуществляться по двум основным схемам: а) на ос­нове договорных соглашений или б) по закону, т.е. на основе пра­вового акта высшей юридической силы.

В России передача полномочий осуществляется только на осно­ве закона. Наделение органов местного самоуправления государ­ственными полномочиями иными нормативными правовыми ак­тами не допускается. Причем государственные полномочия пере­даются муниципальным образованиям, а не конкретным органам местного самоуправления. И еще: если речь идет о полномочиях, относящихся к компетенции исполнительных органов государ­ственной власти, сами эти органы не могут решить вопрос о пря­мой передаче своего полномочия на уровень местного самоуправ­ления. Более того, все должно делаться с участием представитель­но-законодательных органов. Этот постулат подкрепляет гарантии самостоятельности местного самоуправления как осо­бого уровня публичной власти.

Возможно также и возвращение делегированных полномочий. Это делается по инициативе государственных органов, но при ус­ловии, если эти полномочия могут быть более качественно выпол­нены органами государственной власти. Возвращение делегиро­ванных полномочий по инициативе органов местного само­управления допускается лишь в том случае, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по причи­нам, не зависящим от органов местного самоуправления.

Возвращение полномочий оформляется в законодательном порядке.

Органы государственной власти, делегировавшие полномо­чия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль реализации этих полномочий, а именно:

- производить проверки деятельности органов местного само­управления на предмет целевого использования средств, направлен­ных в муниципалитет на реализацию государственных полномочий;

- запрашивать и получать в установленный срок информа­цию о выполнении переданных органам местного самоуправле­ния полномочий;

- назначать уполномоченных государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных пол­номочий и законностью использования выделенных под них ма­териальных ресурсов и денежных средств;

- давать письменные предписания по устранению выявлен­ных нарушений и требовать обязательного их исполнения соот­ветствующими органами и должностными лицами местного са­моуправления;

- оказывать методическую помощь и осуществлять коорди­нацию деятельности органов местного самоуправления с целью более эффективного осуществления переданных им государствен­ных полномочий.

В настоящее время все чаще возникает вопрос о пределах и соблюдении необходимых формальных процедур вмешатель­ства органов государственной власти в компетенцию органов ме­стного самоуправления. Не менее актуален и вопрос о концепту­ально-правовой проработанности механизма такого вмешатель­ства. Особого внимания заслуживает вопрос и о том, насколько процедура вмешательства (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местно­го самоуправления) государства в деятельность органов местного самоуправления соотносится с нормами Конституции РФ в ча­сти того, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти.

Федеральный закон об общих принципах организации мест­ного самоуправления от 6 октября 2003 г. № 113 предусматривает три варианта возможного правового вмешательства властных структур различного уровня в дела друг друга:

1. Временное осуществление органами государственной вла­сти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

2. Участие органов местного самоуправления в осуществле­нии государственных полномочий, не переданных им в соответ­ствии со статьей 19 указанного Федерального закона, с осуществле­нием расходов за счет средств бюджета муниципального образо­вания (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами (п. 4 ст. 20).

3. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать со­глашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправ­ления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осу­ществления части своих полномочий за счет субвенций, предо­ставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соот­ветствующих поселений.

Указанные соглашения могут заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и по­рядок прекращения их действия, порядок определения ежегод­ного объема субвенций, необходимых для осуществления пере­даваемых полномочий, а также финансовые санкции за неиспол­нение соглашений (п. 4 ст. 15).

Рассмотрим подробнее каждый из представленных вариантов.

Первый вариант. Ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах...» предусматривает три случая возможного временно­го осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муници­пального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с действую­щим в стране законодательством о местном самоуправлении. В этом случае решение о временном осуществлении исполни­тельными органами государственной власти субъекта Россий­ской Федерации соответствующих полномочий органов местно­ го самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Причем делается это на осно­вании решения представительного органа местного самоуправ­ления или решения законодательного (представительного) орга­на государственной власти субъекта Российской Федерации. Ре­шение принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолжен­ность муниципального образования по исполнению своих долго­вых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муници­палитета по исполнению своих бюджетных обязательств, превы­шающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном фи­нансовом году. Норма действует при условии выполнения бюд­жетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов ука­занных муниципальных образований. Данное положение вступа­ет в силу с 1 января 2008 года.

В этом случае в соответствующем муниципальном образова­нии (по ходатайству высшего должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации и (или) представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования) ре­шением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Срок ее полно­мочий - один год.

Временная финансовая администрация принимает необходи­мые меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, вносит изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, разрабатывает проект бюджета муниципального образова­ния на очередной финансовый год;

3) если при осуществлении отдельных переданных государ­ственных полномочий за счет предоставления субвенций мест­ным бюджетам органами местного самоуправления допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение

Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных пра­вовых актов, установленных соответствующим судом.

В этом случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдель­ных полномочий органов местного самоуправления принимает­ся высшим органом государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием со­ответствующих субвенций.

По поводу разумности и целесообразности изложенного со­мнений не возникает. В кризисных ситуациях наиболее перспек­тивным представляется использование законодательных схем, за­крепляющих механизм непосредственного осуществления органа­ми государственной власти полномочий муниципальных органов.

Куда больше сомнений вызывает корректность процедур вме­шательства органов государственной власти в компетенцию ор­ганов местного самоуправления, получающих государственные субвенции.

Второй вариант. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им, но такое участие предусмотрено федеральными законами.

Право органов местного самоуправления на участие в осуществле­нии не переданных им государственных полномочий с использова­нием средств муниципальных образований действительно имеет­ся. Российское законодательство позволяет муниципальным орга­нам за свой счет оказывать помощь в трудоустройстве; участвовать в организации и финансировании общественных работ для безра­ботных и несовершеннолетних; в создании и реорганизации муни­ципальных высших учебных заведений, обеспечивать получение высшего образования нуждающимися жителями муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе (независимо от того, прописано ли это право в федеральных законах) устанавли­вать за счет средств муниципального образования и другие допол­нительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование таких полномочий, понятно, не является обязанностью муниципального образования. Осуществляется оно лишь при наличии возможности и не является основанием требовать на их осуществление дополнительных средств из госу­дарственной бюджетной системы Российской Федерации.

Третий вариант. Федеральное закрепляет также возможность заключения соглашений между органами местного самоуправле­ния муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного района, о пере­даче ими осуществления части своих полномочий друг другу. Эти полномочия можно условно считать делегированными, посколь­ку указанные полномочия не относятся к числу полномочий по решению собственных вопросов местного значения.

Указанные соглашения заключаются на вполне определен­ный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок их прекращения, порядок определения объемов суб­венций, необходимых для осуществления передаваемых пол­номочий, а также санкции за неисполнение достигнутых согла­шений.

Не менее существенное значение для эффективного взаимо­действия государственных органов и местн