Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, меха­низм государственного управления на уровне субъектов Россий­ской Федерации функционирует в соответствии с принципами го­сударственной целостности и суверенитета Российской Федера­ции; законности; единства системы государственной власти; разделения власти и разграничения предметов ведения между орга­нами государственной власти федерального центра и органами го­сударственной власти субъектов Федерации; самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Феде­рации принадлежащих им полномочий; самостоятельного осуще­ствления своих полномочий органами местного самоуправления.

В последнее время система государственной власти в субъектах Российской Федерации претерпела существенные изменения. И все это в соответствии с нормами Федерального закона «Об об­щих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ и меро­приятиями, проводимыми в рамках административной реформы.

Администрация субъекта Российской Федерации. Понятие «администрация» (от лат. administratio - управление, руководство) употребляется в нескольких смыслах: 1) государственного орга­на, осуществляющего управление, - администрация края, обла­сти, автономного округа, автономной области, района, города, муниципалитета (района) в городе или 2) руководящего персона­ла, выступающие от имени, по поручению и в интересах данного органа управления.

Администрация края, области, автономной области, автоном­ного края обеспечивает осуществление общих для данной терри­тории задач социально-экономического и культурного развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, поддерживает и развивает связи между фе­деральными органами государственной власти и органами мест­ного самоуправления. Администрация разрабатывает и представ­ляет на утверждение представительному органу бюджет субъекта Федерации и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет государственным имуществом, относящимся к соб­ственности данного субъекта; разрабатывает и осуществляет це­левые программы развития экономики, культуры, социальной сферы; участвует в проведении единой государственной полити­ки в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социальной защиты и экологии, осуществляет меры по обеспече­нию законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка; осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции.

Для осуществления своей компетенции многие администра­ции разрабатывают и утверждают соответствующие администра­тивные регламенты, в которых закрепляются стратегические и тактические цели управления; ресурсы по их видам - природ­ные, материальные, денежные, трудовые, информационные; программы развития малых городов, транспортных сетей и свя­зи, механизмы создания банков информации о земельных ресур­сах, населении, экологии, достижениях в научно-технической и коммерческой сферах, недвижимости, законодательстве, о ре­шениях областных, городских, районных органов.

В администрации формируются отраслевые, функциональ­ные и территориальные органы. Это министерства, управления, департаменты, службы, агентства, ведущее место среди которых занимают министерства юстиции; внутренних дел; экономики и торговли; финансов; сельского хозяйства; по земельным ре­сурсам и землеустройству; архитектуры и строительства; госу­дарственного имущества; мобилизационной подготовки; граж­данской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий; по развитию внешнеэкономических связей; поддержки предпри­нимательства; здравоохранения, санитарно-эпидемеологического надзора; образования; социальной защиты; культуры и др.

Следует учитывать также и то, что администрации в субъектах Российской Федерации представлены двумя моделями: а) как си­стема при единоличном руководстве со стороны главы субъекта РФ (президента, губернатора) и б) как система, состоящая из двух самостоятельных государственных органов: главы администра­ции и правительства - высшего органа исполнительной власти в регионе. Каждая модель основана на своей системе сбалансиро­ванности полномочий главы как высшего должностного лица субъекта РФ и формируемых им и подчиненных ему управленче­ских структур. Статус и полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации (президента, губернатора, главы, мэра) опре­деляются соответствующими конституциями и уставами.

В первом случае глава администрации (президент, губернатор) как высшее должностное лицо создает и осуществляет непосред­ственное руководство правительством и системой регионального государственного управления. Примером может служить мэрия города Москвы.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы, формирует и лично возглавляет правительство города - высший орган исполнительной власти в Москве. Мэр обладает правом законодательной инициативы и правом вето на законы, принятые Мосгордумой. Он непосредственно или через органы исполнительной власти решает вопросы социально-экономичес­кого развития города, осуществляет управление городским хо­зяйством, заключает договоры и соглашения в порядке, предус­мотренном федеральным законодательством и законами города Москвы, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

Во втором случае глава администрации не возглавляет прави­тельство. Так сложилось, например, в Карачаево-Черкесской Республике. В этом случае Председатель Правительства Респуб­лики, его заместители, а также министры экономики и финансов назначаются главой Республики с согласия Народного со­брания. Всех остальных руководителей исполнительной власти глава администрации назначает самостоятельно. Он же утверж­дает структуру исполнительной власти и всю систему государ­ственного управления в Республике, контролирует ее функцио­нирование.

Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет интере­сы субъекта РФ в федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами Российской Федерации; разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа бюджет и обеспечивает его исполне­ние; формирует органы исполнительной власти и несет ответ­ственность за их деятельность; обладает правом законодательной инициативы, издает указы, постановления и распоряжения, обя­зательные к исполнению на всей территории субъекта Россий­ской Федерации.

Главы входят в единую систему государственного управления страны, подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации. В последнее время важной формой управле­ния стали отчеты глав администраций субъектов Федерации на заседаниях Правительства РФ.

Органы местного самоуправления. Успешное строительство экономически развитого демократического федеративного госу­дарства, достижение политической и общественной стабильно­сти невозможны без согласованной управленческой деятельности всех уровней власти, без оптимального разграничения компетен­ции между федеральными, региональными и муниципальными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Тем не менее, государство призвано не только формировать прочную политическую, правовую и эконо­мическую основу муниципальных властей, но и способствовать тому, чтобы граждане через органы местного самоуправления имели реальную возможность участвовать в решении не только вопросов местного значения, но и проблем общенациональной значимости.

Федеральный закон о принципах местного самоуправле­ния к основным полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления относит:

□ определение общих принципов организации местного само­управления;

□ правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного само­управления;

□ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственнос­ти граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местно­го значения;

□ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственнос­ти органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных го­сударственных полномочий, которыми органы местного са­моуправления наделены федеральным и региональным зако­нодательством.

Систему органов местного самоуправления составляют

а) представительный орган муниципального образования,

б) глава муниципального образования, в) местная администра­ция (исполнительно-распорядительный орган муниципально­го образования), г) контрольный орган муниципального обра­зования, д) иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и об­ладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По вопросам определения структуры органов местного само­управления проводится референдум или сход граждан.

Глава муниципального образования - должностное лицо, вы­бираемое населением данного муниципального образования или представительным органом местного самоуправления. Глава не­ сет ответственность перед населением, которая наступает в ре­зультате утраты доверия населения. Несет он ответственность и перед государством в случае нарушения им Конституции Рос­сийской Федерации или устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации. Глава муни­ципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования, в пре­делах своих полномочий издает соответствующие правовые акты.

Местная администрация наделяется полномочиями по реше­нию вопросов местного значения и полномочиями для осуще­ствления отдельных государственных задач, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Руководит местной администрацией ее глава, причем руково­дит на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурсного отбора. Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контрольный орган муниципального образования (контроль­но-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдени­ем установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях кон­троля за соблюдением установленного порядка управления и рас­поряжения имуществом, находящимся в муниципальной соб­ственности.

Становление местного самоуправления в России сопряжено с множеством различных проблем и трудностей. Уровень доверия к органам власти этого уровня, поданным социологов, сегодня не превышает 25%. Существенно снижают их авторитет такие не­гативные факторы, как забота чиновников о своем личном обо­гащении (41,6% опрошенных россиян), коррупция (39,2%), бюрократизм (37%), оторванность от народа, высокомерно-безраз­личное отношение к проблемам населения (36,5%). Лишь немно­гие (более 12% опрошенных) считают, что муниципальные слу­жащие более или менее добросовестно служат обществу и граж­данам.

Среди других проблем, на которые следует обратить внима­ние: несогласованность и несистематизированность законода­тельства о местном самоуправлении; отсутствие четкого правово­го разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления; недостаточное обеспече­ние финансово-экономической самостоятельности муниципаль­ных образований, в том числе в вопросах формирования муници­пальной собственности, местных бюджетов; несовершенство ме­ханизмов судебной защиты местного самоуправления и слабая урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений; нехватка квалифицированных кадров.

Деятельность государства по решению указанных проблем сейчас осуществляется в рамках единой государственной поли­тики в области развития местного самоуправления. Целью этой политики является повышение эффективности местного само­управления как важнейшего условия становления экономически и социально развитого демократического государства. Касается это, прежде всего, вопросов реализации права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов владе­ния, пользования и распоряжения муниципальной собственно­стью; формирования местных бюджетов, установления соответ­ствующих налогов и сборов; осуществления охраны обществен­ного порядка; решения жилищных проблем; охраны здоровья и оказания медицинской помощи населению; обеспечения до­ступности образования в муниципальных образовательных учреж­дениях.

Мы рассмотрели базовые элементы механизма государствен­ного управления. Но сами по себе эти структуры обеспечить эф­фективное управление не могут. Успех зависит от качества их вза­имодействия между собой.

Проблема взаимодействия существует и в нашей стране. В ка­кой-то мере она снята введением в действие Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В указан­ном документе подробно прописаны формы и методы осуществле­ния координационной и контрольной деятельности различных уровней государственного управления. Федеральное министерство утверждает планы и показатели деятельности подведомственных служб и агентств, вносит на рассмотрение правительства РФ про­екты положений о соответствующих подведомственных органах, предложения об их финансировании, предельной штатной чис­ленности и фонде оплаты труда работников; дает поручения феде­ральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; назначает на должности и освобождает от должностей заместителей руководителей подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, а также руководителей их террито­риальных органов; утверждает административные регламенты ис­полнения государственных функций и административные регла­менты предоставления государственных услуг.

Координируя деятельности государственных внебюджетных фондов, Федеральное министерство а) вносит в правительство предложения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителя государственного внебюджетного фонда; б) принимает нормативные правовые акты по вопросам сфер дея­тельности государственных внебюджетных фондов; в) вносит в правительство проекты нормативных правовых актов, регулиру­ющих деятельность государственных внебюджетных фондов; г) согласовывает параметры формирования и структуру бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также отчетов об их ис­полнении; д) вносит в правительство проекты федеральных зако­нов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об ис­полнении бюджета государственного внебюджетного фонда; е) на­значает проверки деятельности государственных внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом и др.

Федеральное министерство проводит координационные и иные совещания с руководителями федеральных служб, агентств и внебюджетных фондов, организует коллегиальное рассмотрение наиболее важных вопросов их деятельности; организует плановые проверки, проверки по жалобам граждан и ор­ганизаций на действия (бездействия) указанных органов и их должностных лиц; организует методическое руководство в обла­сти кадрового обеспечения.

В Типовом регламенте содержатся также инструкции по во­просам создания и организации деятельности территориальных органов исполнительной власти, исполнения поручений прези­дента и правительства страны, участия в законопроектной дея­тельности, предоставлении и получении информации, образова­ния и организации деятельности межведомственных координа­ционных и совещательных органов.

Тем не менее, проблема взаимодействия между субъектами го­сударственного управления остается открытой. На ее решение направлена Административная реформа, как уже говорилось, предполагает:

□ навести должный порядок в нормотворчестве, переходе к пла­новости и последовательности в законодательном процессе, повысить роль Министерства юстиции в контроле за ведом­ственным нормотворчеством, качеством исполнения судеб­ных решений и т.д.;

□ оптимизировать структуру исполнительной власти, четче раз­граничить полномочия между органами различных уровней и ветвей власти, создать более четкий механизм принятия и реализации управленческих решений;

□ ограничить вмешательство государства в экономическую дея­тельность субъектов предпринимательства;

□ повысить качество и доступность государственных и муници­пальных услуг;

□ не снижая качества директивных методов управления, уси­лить регулирующие, контрольные и мотивационно-побуждающие факторы управления;

□ повысить роль прогнозирования и перспективного планиро­вания при принятии стратегических и оперативных управлен­ческих решений;

□ выработать более эффективные формы и методы взаимодей­ствия исполнительной власти с иными ветвями государствен­ной власти;

□ установить более эффективную обратную связь с институтами гражданского общества;

 

□ повысить доверие граждан к государству путем реформирова­ния государственной службы, которая, по словам В.В. Пути­на, пока чрезмерно громоздка, неповоротлива и неэффектив­на, слабо приспособлена к решению стратегических задач. Иной раз складывается впечатление, что «подразделения исполнительной власти живут так, как будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства.

Административная реформа должна помочь создать такой го­сударственный аппарат, который по всем своим параметрам со­ответствовал бы современным требованиям, отличался надлежа­щей упорядоченностью и экономичностью, был более гибким и конструктивным.