Смешанная система управления

Сравнительный анализ регулирующей деятельности рынка и государства позволяет сделать важные заключения:

Во-первых, очевидно, что нет такого идеального регулятора, который способен избавить общество от трех зол: кризисов, безработицы и инфляции. Кстати, во всех «экономике» эти явления признаются, по существу, вечными проблемами.

Во-вторых, в ходе дискуссии зарубежных экономистов по поводу того, какой макрорегулятор лучше, убедительно доказана неполноценность и исключительно рыночного, и только государственного хозяйственных механизмов. Вместе с тем то, чего лишен один механизм, в достаточной степени имеет другой.

В-третьих, чтобы улучшить управление национальным хозяйством, разумнее всего не менять один регулятор на другой, а перейти к смешанному типу управления, в котором органически

соединяются достоинства обоих хозяйственных механизмов.

Лауреат Нобелевской премии по экономике П. Самуэльсон основал концепцию нового (третьего) макрорегулятора. П. Самуэльсон и В. Нордхаус определили его так: «Для всех промыш-ленно развитых стран характерна смешанная экономика, в которой рынок определяет выпуск и устанавливает цены в большинстве отдельных его секторов, а государство управляет экономикой в целом с помощью программ налогообложения, расходов и кредитно-денежного регулирования. Обе стороны - рынок и государство - важны для бесперебойного функционирования экономики. Существование экономики без одной из этих сторон то же самое, что попытки хлопать в ладоши одной рукой».

Тип смешанного управления национальным хозяйством имеет следующие специфические черты.

1. Новый регулятор объединяет устойчивость государственного управления, необходимую для удовлетворения общественных потребностей (нужд нерыночного сектора и социальной сферы), и гибкость рыночного саморегулирования, что требуется прежде всего для удовлетворения многообразных и быстро меняющихся личных запросов.

2. Только тип смешанного управления позволяет оптимально сочетать высшие макроэкономические цели: эффективность хозяйствования; социальную справедливость;

стабильность экономического роста.

3. Новый регулятор способен наилучшим образом сбалансировать совокупный спрос и совокупное предложение.

Смешанная система управления фактически действует во всех промышленно развитых странах мира. Вместе с тем эта система имеет множество вариантов, которые зависят от степени участия государства в хозяйственной деятельности и разнообразия его функций в разных странах. При минимальном участии государства в регулировании экономики его органы по меньшей мере: а) обеспечивают рынок деньгами; б) регулируют внешние эффекты (побочные последствия деятельности субъектов рынка); в) управляют государственным сектором экономики. При максимально допустимом участии в хозяйственной деятельности государство дополнительно выполняет такие функции: а) создает условия для эффективного предпринимательства; б) стабилизирует экономический рост; в) регулирует социальные отношения.

Наиболее отчетлив третий тип макрорегулирования в Южной Корее, Тайване и других странах Восточной Азии. Здесь плановое воздействие государства на ход экономического развития сочетается с могущественными рыночными силами.

Во всех странах важнейшим рычагом смешанной системы управления выступает государственное финансовое регулирование.

Финансовое регулирование экономики.

Финансы - совокупность всех денежных средств, которыми обладают домашние хозяйства, предприятия и государство.

На низшем уровне - на предприятиях и в домашних хозяйствах - образуются первичные финансы. Здесь собственники факторов производства применяют труд и его вещественные условия для получения первичных доходов, в том числе денежных средств. Эта исходная финансовая деятельность включает два момента: образование денежных средств (что происходит посредством начального распределения доходов) и расходование таких средств.

Первичные финансы служат базой вторичных финансов государства. Они образуются в результате последующего распределения (или перераспределения) доходов главным образом с помощью налогов.

С образованием государственного сектора макроэкономики и возрастанием роли ее

централизованного регулирования у государства сосредоточились возрастающие суммы денег. Начиная с 60-70-х гг. в ведущих западных странах перераспределялось 50% и более всего объема национального дохода.

Государство осуществляет современное финансирование экономики по следующим основным направлениям:

а) денежными ресурсами обеспечиваются наиболее перспективные научные исследования, от которых зависит прогресс техники и технологии во всем национальном хозяйстве;

б) значительные денежные средства расходуются на воспроизводство квалифицированной рабочей силы (сферу образования, повышение уровня квалификации и изменение профессиональной структуры работников);

в) военные расходы (закупки товаров на военные цели, оплата военных заказов);

г) затраты на социальные цели;

д) улучшение воспроизводства капитала (кредиты и денежные пособия предпринимательскому капиталу в соответствии с национальными программами хозяйственного развития).

Главная финансовая задача на уровне макроэкономики состоит в том, чтобы денежные расходы государства приносили осязаемую пользу национальному хозяйству, вызывали рост общей экономической и социальной эффективности. Такая задача решается путем разработки фискальной политики.

Фискальная политика - совокупность финансовых мероприятий государства по регулированию правительственных доходов и расходов. Она зависит от поставленных стратегических задач, таких, как антикризисное регулирование, обеспечение высокой занятости, борьба с инфляцией. Эта политика включает прямые и косвенные финансовые методы регулирования экономики.

К прямым относятся способы бюджетного регулирования. Средства государственного бюджета идут на: а) расширение воспроизводства; б) непроизводительные расходы государства;

в) развитие инфрастуктуры, научных исследований и т.п.; г) проведение структурной политики; д) содержание военно-промышленного комплекса и т.п.

С помощью косвенных методов государство воздействует на финансовые возможности производителей товаров и на размеры потребительского спроса. Важную роль здесь играет система налогообложения. Изменяя ставки налогов на различные виды доходов, предоставляя налоговые льготы, снижая необлагаемый минимум доходов и т.п., государство стремится достичь возможно более устойчивых темпов экономического роста и избежать резких взлетов и падений производства.

В зависимости от характера использования прямых и косвенных финансовых методов различают два вида фискальной политики государства: а) дискреционную и б) недискреционную.

1. Дискреционная политика означает следующее. Государство сознательно регулирует свои расходы и налогообложение с целью улучшить экономическое положение страны. При этом учитываются следующие проверенные на практике количественные зависимости между финансовыми переменными величинами.

Первая зависимость: рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос (потребление и инвестиции). Вследствие этого возрастает выпуск продукции и занятости трудоспособного населения.

Вторая зависимость показывает, что увеличение суммы налогов уменьшает личный доход домашних хозяйств. В этом случае сокращаются спрос и объем выпуска продукции и занятость рабочей силы. И наоборот: снижение налогов ведет к возрастанию покупательских расходов,

выпуска продукции и занятости.

2. Второй вид фискальной политики - недискреционная, или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Автоматический стабилизатор - экономический механизм, который без содействия государства устраняет неблагоприятное положение на разных фазах делового цикла. Основными встроенными стабилизаторами являются налоговые поступления и социальные выплаты, осуществляемые государством.

Из сказанного видно, сколь большое место занимает налогообложение в финансовом регулировании макроэкономики. В связи с этим одним из главных направлений фискальной политики государства является совершенствование налогового законодательства и практики сбора налогов. При этом важно установить оптимальную налоговую ставку (размер налога на единицу обложения). Различаются следующие ставки налога:

твердые, которые устанавливаются на единицу объекта независимо от его стоимости (например, на автомашину);

пропорциональные, т.е. единый процент уплаты налогов независимо от размеров доходов;

прогрессивные, возрастающие с увеличением доходов.

Группа американских специалистов во главе с А. Лаффером изучила зависимость суммы налоговых поступлений в бюджет от ставок подоходного налога. Эта зависимость отражена кривой Лаффера.

Группа А. Лаффера теоретически доказала: ставка налога 50% является оптимальной. При такой ставке достигается максимальная сумма налогов. При более высокой ставке налога резко снижается деловая активность фирм и работников, и тогда доходы перетекают в теневую экономику. При ставке, близкой к 100% и равной 100%, полностью исчезают стимулы к трудовой деятельности и предпринимательству.

Фискальная политика получает конечную форму в виде государственного бюджета.

Государственный бюджет

Государственный бюджет - это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства.

По известным нам причинам во второй половине XX в. бюджет превратился в мощный регулятор макроэкономики.

Большой объем налогов и государственных расходов позволяет бюджету играть ведущую роль в обеспечении экономического роста и занятости работников. Путем изменения уровня расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов). В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в том, что увеличиваются расходы и снижается уровень налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая означает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную деятельность.

Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание рассматривать его в качестве финансово-хозяйственного плана. Он служит средством достижения экономической стабильности и выполняет функции встроенного бюджетного стабилизатора. Такое предназначение бюджета во многом зависит от источников и характера формирования его доходной части и направленности государственных расходов.

Подавляющая часть всех доходов бюджета западных государств образуется за счет налогов (90% поступлений на центральном и 70% - на местном уровнях). Через налоговый механизм в

бюджет направляется от 30% валового национального продукта в США и Японии, до 40-50% - в Германии, Франции, Швеции.

Помимо прямых налогов (вычетов из доходов) существенную роль в западных странах играют косвенные налоги, которые включаются в цену товара и целиком оплачиваются покупателями. В США и Канаде главным из них является налог с оборота (облагается вся валовая выручка от реализации товаров и услуг); уровень налога колеблется от 2 до 10%. В западноевропейских странах и Японии от 14 до 19% косвенных налогов составляет налог на добавленную стоимость (разница между валовой выручкой и суммой затрат на сырье, полуфабрикаты и услуги, полученные от поставщиков).

В последние годы возрастает значение взносов на социальное страхование. По своей природе они близки к налогам и выплачиваются лицами, нанятыми на работу (в процентах к общему заработку), и предприятиями (в процентах к общему фонду заработной платы). Поступления от компаний обычно превышают взносы трудящихся. Вместе с тем затраты фирм на эти цели включаются в производственные издержки, вследствие чего через механизм цен они перекладываются на потребителей.

Второй составной частью бюджета являются расходы. Эта часть обеспечивает потребности правительства в финансовых ресурсах. Возрастание роли государства в регулировании макроэкономики выразилось в появлении новых функций государственного бюджета. Одна из них - обеспечение устойчивого экономического роста.

В высокоразвитых странах через бюджет финансируется от 1/2 всех инвестиций в основной капитал, а также в научные исследования.

Важнейшая функция бюджета - увеличение объема совокупного спроса посредством государственных закупок товаров и услуг, в том числе на военные цели.

Бюджет выступает также как основной инструмент социальной политики государства. С его помощью производится широкомасштабное перераспределение доходов, в среднем половина всех расходов центральных бюджетов на Западе идет на социально-экономические цели.

Важной характеристикой государственного бюджета является соотношение доходов и расходов. Периоду классического капитализма была присуща тенденция к их сбалансированности (установлению равновесия между поступлениями и затратами). Но резкое возрастание экономической роли государства и огромное увеличение его расходов привели к хроническому бюджетному дефициту (превышению затрат над поступлениями). Этот дефицит стал злободневной национальной проблемой.

Государство имеет несколько источников средств для покрытия бюджетного дефицита. К их числу относятся:

а) печатание новых денег, что, разумеется, порождает инфляцию;

б) налоговые поступления, например доходы от иностранного туризма (в мире в целом они составляют 6% ВНП);

в) внешний долг - международный кредит, получивший широкое развитие;

г) внутренний долг - государственные ценные бумаги, продаваемые фирмам и населению. К их числу относятся государственные облигации (обязательство выплатить владельцу заимствованную у него сумму денег в будущем) и казначейские обязательства (краткосрочные - 'до одного года - казначейские векселя). Они обычно продаются со скидкой номинальной (обозначенной на бумаге) цены, что образует доход владельца векселя, когда государство выкупает его обратно.

Описанные выше процессы изменения государственного, в том числе финансово-бюджетного, регулирования макроэкономики образуют тот арсенал теоретической информации, на фоне которого лучше выявляются особенности хозяйственного управления в России.

Преобразование управления экономикой в России.

Выше были рассмотрены три макроэкономических регулятора. Между тем имеется еще

четвертый тип - командно-административная система управления (в западной литературе эту систему называют «командная экономика»).

Командно-административная система - это централизованное государственное управление, которое заставляет все предприятия выполнять плановые директивы (обязательные задания) с помощью приказов и других внеэкономических методов.

Эта система руководства макроэкономикой означает, во-первых, непосредственное управление всеми предприятиями из единого центра - высших эшелонов административной власти. Это сводит на нет самостоятельность и демократическое самоуправление предприятий. Во-вторых, государство полностью контролирует производство и распределение продукции. В результате исключаются свободные рыночные связи между отдельными хозяйствами. В-третьих, государственный аппарат руководит их деятельностью с помощью административно-распорядительных методов. Такие методы подрывают свободную предприимчивость работников и их материальную заинтересованность в результатах труда.

Командное руководство (огосударствление экономики) оправдано при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных войной, хозяйственной разрухой, голодом. Оно способно быстро сосредоточить материальные и людские ресурсы на решающих участках хозяйства, успешно выполнить сравнительно простые производственные задачи. В экстремальных условиях данный тип управления может оказаться единственно возможным и по-своему эффективным.

Значит, командно-административную систему управления можно признать нормальной формой регулирования хозяйства, пригодной, правда, только для чрезвычайных исторических условий, когда общественный строй какой-то страны и жизнь ее граждан находятся под серьезной угрозой.

Напротив, когда война заканчивается, командное руководство экономикой себя изживает и, как правило, устраняется. Приказные методы не отвечает задачам мирного хозяйственного строительства. Поэтому в нашей стране в начале 1921 г. чисто административная система управления была упразднена. Однако в конце 20-х - начале 30-х гг. вновь произошло полное огосударствление экономики. Вся власть фактически перешла к центральному государственному аппарату, и вновь установилась система командования народным хозяйством.

Центральные плановые органы были не в состоянии охватить все народнохозяйственные пропорции. Приблизительно и упрощенно увязывались лишь главные задания плана с имеющимся количеством наиболее важных и ограниченных ресурсов (например, в 80-х гг. Госплан охватывал не более 5% всех пропорций в экономике). Более детально общегосударственный план дорабатывался механически - путем применения стандартных нормативов, основанных на прошлом опыте. Как правило, ставилась задача - наращивать производство «от достигнутого»: отталкиваясь не от реального совокупного спроса, а от того уровня экономических показателей, которым завершался предыдущий плановый период.

За более чем 50-летнее существование командно-административная система управления подорвала основы нормального функционирования общественного производства и в результате этого ввергла нашу страну в глубокий застой и экономический кризис.

Сформировать высокоэффективный механизм управления можно, если освоить и использовать все то положительное, что выработала отечественная и мировая практика в этой области.

С самого начала реформирования системы управления возникли совершенно новые проблемы, которые нередко решались без достаточного теоретического и практического обоснования.

1. Исходной является проблема выбора макроэкономического регулятора.

В 1992 г. Правительство РФ сделало выбор в пользу самого быстрого перехода от одной

крайности (командной системы) к противоположной (либеральной рыночной экономике). Однако, как известно, конкурентный рынок, способный регулировать хозяйственную деятельность, создан не был.

2. Другая проблема - определить отношение к плановой организации народного хозяйства.

В 1992 г. Правительство РФ уничтожило «до основания» органы административного регулирования производства. Так, был упразднен Государственный плановый комитет, который разрабатывал централизованные планы и прогнозы социально-экономического развития. Перестал существовать Государственный комитет по материально-техническому снабжению, который в соответствии с народнохозяйственным планом обеспечивал отрасли средствами производства.

Однако практика разработки государственного бюджета потребовала наладить работу по прогнозированию социально-экономического развития. Накануне очередного хозяйственного года Правительство РФ разрабатывает годовой прогноз социально-экономического развития страны, на который опирается годовой государственный бюджет. Стали разрабатываться также среднесрочные (на 2-3 года) и долгосрочные прогнозы развития российской экономики.

3. Важнейшей стала задача создать «российскую модель» экономики, которая соответствует национальным традициям, что предполагает выполнение государством важной роли в хозяйственной жизни.

В первую очередь потребовалось наладить управляемость макроэкономикой. Для этого важно направить государственную деятельность по следующим каналам:

а) создать государственные и иные институты (органы), которые усиливают управляемость национальной экономикой (развить хозяйственное законодательство, провести демонополизацию, создать институты рыночного хозяйства и т.п.);

б) восстановить управление государственными предприятиями, в частности, создать казенные предприятия (прямо подчиненные Правительству РФ), перевести часть предприятий на полный коммерческий расчет (здесь государство назначает руководителей фирм), расширить управление предприятиями через акционерную форму (в них государство владеет контрольным пакетом акций).

4. Наконец, серьезной проблемой является установление эффективных методов экономического регулирования.

Между тем с самого начала экономических реформ стали применяться такие методы регулирования, которые усиливали нестабильность национальной экономики:

а) для покрытия большого бюджетного дефицита государство ввело офомный инфляционный налог. Однако чрезмерно высокие темпы инфляции нанесли сильный удар по экономике;

б) необычайно высокие налоги подорвали нормальную заинтересованность предпринимателей и работников в увеличении производства.

В упомянутом ранее докладе Мирового банка «Государство в меняющемся мире» (1997 г.) говорится, что Россия находится в группе стран с неэффективной и не вызывающей доверия ролью государства.

Стало быть, до сих пор актуальными являются задачи:

усилить государственное регулирование макроэкономики по ее управленческой вертикали;

более широко применять экономические методы регулирования национального хозяйства;

придать всему хозяйственному развитию социальную направленность.

В данном разделе макроэкономика всех стран рассматривалась как своего рода закрытая

экономическая система, вне ее международных хозяйственных связей. Но в действительности в XX в., особенно в 1990-х гг., все большее количество национальных хозяйств (в том числе

российская экономика) становились открытыми системами. В связи с этим особенно важно и актуально анализировать макроэкономику государств с учетом их международных координат.