Соціальний процес формування права и правотворчість (нормотворчість). Стадії правотворчості (нормотворчості).

У багатоманітній і динамічній правовій сфері суспільства правотворчість посідає провідне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує й оформлює його. Тому є зрозумілим величезний суспільний інтерес до правотворчості. Отже, правотворчість — форма владної діяльності уповноважених суб 'єктів (перш за все держави), спрямованої на утворення нормативно-правових актів, за допомогою яких у чинну юридичну систему запроваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми.

За результатами правотворчої роботи — якістю законів та інших нормативних актів — роблять висновок про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості, культурності. Людське суспільство завжди потерпало через брак точних і довершених рішень, такої діяльності органів держави, в результаті якої створюються норми права, правила поведінки громадян і організацій.

Підвищення якості правових рішень, зниження до мінімального рахунку неефективних нормативних актів — постійне завдання законодавця. Власне, цим пояснюється теоретичне і практичне значення вивчення проблем, які пов'язані з процесом створення норм права. Закони необхідні для людей, суспільства, і не можна допускати прийняття поспішних, непродуманих нормативно-правових рішень, адже будь-яка помилка законодавця тягне невиправдані матеріальні затрати, порушення інтересів громадян. Можна привести чимало фактів із вітчизняної практики, коли наша економіка, соціальна і духовна сфери потерпали через непродумані, науково необґрунтовані нормативно-правові рішення. Наприклад, "Закон про економічну самостійність України" був радше символічною даниною часу боротьби за незалежність, ніж документом конкретної дії. Світова практика також має приклади помилок законодавчих органів. Достатньо навести факт законодавчої заборони в США виробництва і вживання алкоголю в період великої депресії, що викликало зростання контрабанди, мафії і злочинності в цілому.

Може скластися враження, що знання основ правотворчості корисні лише для тих, хто її здійснює, — депутатам парламенту, членам уряду та ін. Проте це не так, оскільки створення правових норм — один із напрямків діяльності, притаманний не тільки державним органам та органам місцевого самоврядування. А тому юристи, випускники юридичних вузів повинні до тонкощів знати теорію и практику правотворчої роботи.

Правотворчість — це особлива функція держави, інших уповноважених суб'єктів, правова форма, правова "оболонка" їх діяльності. Наприклад, парламент затверджує державний бюджет. Розглядаючи його по суті, аналізуючи всі статті доходів і витрат країни, він практично завершує процес прийняття закону про державний бюджет.

Таким чином, "акт правотворчості" має два значення. Це діяльність компетентних суб'єктів щодо видання норм права, а також результат такої діяльності, який виражений у вигляді юридичного документа, закону тощо.

Одна з важливих характеристик правотворчості полягає втому, що недіяльність, пов'язана з прийняттям, виданням норм права, які є обов'язковими для тих, кому вони адресовані.

Зміст і значення правотворчості полягає в тому, щоб вибрати такий варіант регулювання, юридичної регламентації, який би повною мірою відповідав поставленій меті. При цьому слід враховувати закономірності розвитку суспільства, сприятливі об'єктивні і суб'єктивні умови для прийняття нормативного акта, а також вибір оптимальної правової форми владного рішення (закон, указ, постанова, статут, регламент тощо).

Правотворчість характеризується такими ознаками:

1) є, переважно, діяльністю держави;

2) має організаційну спрямованість;

3) відображається в утворенні нормативно-правових актів, що містять норми права чи скасовують, змінюють їх;

4) суворо регламентується правовими нормами.

Держава веде свою законотворчу політику на основі вивчення потреб суспільства і пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основними імпульсами щодо створення закону чи іншого нормативного правового акта є суспільно значуща проблема, гостра соціальна ситуація, не вирішення питань, тобто те, що має велике значення для більшості людей, для держави в цілому. Мистецтво правотворчості втому і полягає, щоб, по-перше, вчасно, а по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний "виклик", "зняти" гостроту ситуації. Історія права знає приклади як вдалих нормативно-правових рішень (Французький цивільний кодекс 1804 p., який діяв практично два століття), так і рішень помилкових, поспішних (в 1927 р. Туреччина запозичила Швейцарський цивільний кодекс, яким, зокрема, усувалась багатошлюбність. Мусульманське населення Туреччини не було готовим до цього, що і викликало невдоволення багатьох верств турецького суспільства).

Головна роль у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення повинна належати правовій науці. Власне, наука володіє таким пізнавальним інструментом, який дозволяє безпомилково виявити предмети суспільного розвитку і юридичні засоби їх вирішення.

Зрозуміло і те, що рівень розвитку тієї чи іншої держави впливає на зміст прийнятих законів. Якщо для США актуальною є боротьба за безпеку на автострадах, а також за чистоту навколишнього середовища, то для України головним є захист прав людини і громадянина, боротьба з організованою злочинністю, корупцією, тіньовою економікою та ін.

Серед основних факторів, що формують основу оптимального та ефективного здійснення правотворчої діяльності, активно-творчого, випереджаючого впливу правових актів на динаміку суспільного розвитку, необхідно виділити:

1) економічні фактори — матеріальні умови життя суспільства, зумовлені рівноправним існуванням різних форм власності, свободою підприємництва;

2) політичні фактори — великий вплив на правотворчу діяльність здійснює політична обстановка у країні, наприклад, взаємодія різних прошарків суспільства і груп населення, парламентських фракцій, рівень активності різних політичних партій, рухів та громадських об'єднань;

3) соціальні фактори — принципове значення при розробці нормативних актів має також ступінь піклування суспільства і держави про особу, її інтереси і потреби, про охорону та гарантування її прав і свобод;

4) національні фактори — у багатонаціональній державі процес формування норм права визначається переважно існуючими взаємовідносинами, формами співробітництва між націями і народностями, що живуть у країні, турботою щодо їх рівноправності та вільного розвитку;

5) зовнішньополітичні фактори — міжнародне становище держави, рівень та характер взаємовідносин з іншими державами і міжнародними організаціями також здійснює суттєвий вплив на правотворчість;

6) ідеологічні фактори — ідеологічна база права, правосвідомість громадян і суспільства в цілому, ступінь її впровадження у суспільну свідомість, правові ідеї, спрямовані на подальший розвиток законодавства.

Нормотворчий процес - це спеціальна організаційно-юридична діяльність уповноважених суб'єктів, яка становить систему регламентованих взаємозалежних процедур - самостійних, логічно завершених стадій і організаційно-технічних дій з ініціювання, підготовки, розроблення, розгляду та прийняття (видання) нормативно-правового акта (закону).

Пропонуємо класифікацію стадій (поділених на етапи) нормотворчого процесу в узагальненому вигляді - у поєднанні процесів ухвалення законів і під законних актів (зазначимо, що за наявності спільного процес ухвалення кожного виду нормативно-правових актів має свої особливості):

І. Передпроектна стадія:

1. Нормотворча (законодавча) ініціатива - вмотивоване подання (пропозиція) суб'єктів нормотворчої (законодавчої) діяльності, а також спеціально уповноважених органів, організацій і осіб про ухвалення (видання), внесення змін або скасування норматив неправового акта (закону). До нормотворчої ініціативи спонукає об'єктивна потреба у правовому регулюванні конкретних суспільних відносин (юридичний мотив). Формування юридичного мотиву - це, скоріше, етап законотворчості, ніж законодавчого процесу.

Право законодавчої ініціативи в Україні, відповідно до Конституції 1996 р., мають: Президент, народні депутати, Кабінет Міністрів - має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону (пропозиції, поправки до нього) вноситься переважно письмово за підписами його ініціаторів з визначеними супровідними документами. Надходження проекту закону фіксується реєстрацією в апараті Верховної Ради України. Щодо нормотворчої ініціативи підзаконних нормативно-правових актів, то вона майже зливається з наступним етапом.

2. Прийняття рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта (закону) означає включення відповідної пропозиції до плану нормопроектних робіт певного органу; обговорення пропозицій щодо складу майбутньої робочої групи (підготовчої комісії) з підготовки проекту акта.

II. Проектна стадія (нормопроектування):

3. Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта уповноваженими суб'єктами нормотворчості (аналіз існуючих норм, вивчення світового досвіду, формулювання норм права).

Початкова розробка проекту може проводитися фахівцями за конкурсом, дорученням або договором. Підготовці проекту акта має передувати розробка правової к о н ц е п ц і ї. У концепції мають бути характеристика предмета і мети нормативно-правового акта, його основні положення, передбачені можливі наслідки застосування його норм. У концепції пропонується зразкова структура акта.

Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента й уряду.

Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь у цьому спеціалістів відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами й організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають. До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання.

4. Попередня експертиза проекту нормативно-правового акта. Наукова експертиза дає можливість уникнути внесення на розгляд парламенту проектів законів, які концептуально не витримані за змістом, мають прогалини, суперечності. Завдяки науковій експертизі забезпечується якість проекту, прораховується ефективність реалізації норм, які містяться в ньому. Юридичну експертизу законів (її проведення входить в обов'язок Міністерства юстиції України) та підзаконних нормативних актів доповнюють інші види соціальних експертиз: лінгвістична, психологічна, фінансово-економічна та ін. Завершується стадія нормопроектування внесенням проекту нормативного акта на розгляд органу, який є уповноваженим реалізувати нормотворчу ініціативу (пропозицію).

III. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта:

5. Обговорення проекту нормативно-правового акта та його подальше доопрацювання. Форми обговорення різні: парламентські читання; наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств; рецензування науково-дослідними інститутами; обговорення в пресі, на радіо і телебаченні та ін. Якщо це важливий законопроект, то його виносять на всенародне обговорення. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно доопрацьовується, узгоджується і редагується. Так, після прийняття законопроекту в першому читанні відповідний комітет Верховної Ради (разом з Кабінетом Міністрів України) допрацьовує його з урахуванням зауважень і пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи і вносить на розгляд Верховної Ради в другому і третьому читаннях. У процесі нормотворчості реалізується принцип змагальності - розглядаються альтернативні проекти. їх вивчення та аналіз проводяться за допомогою спеціальних порівняльних таблиць текстів.

На цій стадії виявляє себе довіювання в парламенті - діяльність окремих осіб або груп тиску, які прагнуть домогтися підтримки депутатів у прийнятті, відхиленні чи зміні законів шляхом прямих контактів або за допомогою засобів масової інформації. Лобіювання є формою реалізації інтересів різних соціальних, політичних і професійних груп та в принципі не суперечить конституційним правам громадян України.

6. Прийняття нормативно-правового акта (закону) залежно від його виду може бути колегіальним (постанова уряду) і одноосібним (указ Президента). Акт колегіального органу приймається в результаті голосування більшістю його складу. Закони ухвалюються в результаті голосування (в Україні звичайні закони приймаються простою більшістю голосів, конституційні - 2/3 від конституційного складу Верховної Ради). Тексти законів, ухвалені Верховною Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президенту України.

IV. Посвідчувально-інформаційна стадія (промульгація):

7. Підписання нормативно-правового акта. Підписання закону главою держави (промульгація закону президентом) відбувається у встановлений Конституцією строк (в Україні - 15 днів). У деяких конституціях зарубіжних держав, наприклад у Конституції Італійської Республіки (ст. 73), міститься таке типове положення з цього питання: "Закони приймаються Президентом Республіки протягом місяця від дня їх затвердження".

Чимало підзаконних нормативно-правових актів вводяться в дію іншими підзаконними нормативними актами.

8. Присвоєння реєстраційного номера. Нормативно-правовий акт (після підписання) одночасно з присвоєнням йому номера скріплюється гербовою печаткою відповідного суб'єкта нормотворення і в п'ятиденний строк включається до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. Для проведення державної реєстрації може надсилатися його копія, посвідчена в установленому порядку Відомчий нормативно-правовий акт проходить державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України. Нормативно-правові акти місцевого значення реєструються у відповідних (міських, районних) управліннях юстиції.

9. Оприлюднення нормативно-правового акта шляхом опублікування або безпосереднього доведення до виконавців - опублікування тексту акта з усіма реквізитами відбувається в офіційно встановлених друкованих виданнях: закони - "Відомості Верховної Ради України", "Офіційний вісник України", газета "Голос України"; постанови уряду - "Урядовий кур'єр"; укази Президента -"Офіційний вісник Президента України"; відомчі нормативні акти -у відповідних бюлетенях; нормативні акти органів самоврядування та державної адміністрації на місцях - в місцевій пресі. За законодавством України, нормативно-правовий акт (закон) набуває чинності після його опублікування (загальне правило).

Конституціями ряду країн (США, Індія, Україна та ін.) передбачена факультативна (додаткова) стадія в законодавчому процесі - вступ у дію права "вето" президента, тобто накладання ним заборони на прийнятий парламентом законопроект. Зокрема, в Україні Президент може скористатися своїм правом відкладного вето і повернути закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон приймається не менш як 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов'язаний підписати його і представити для офіційного опублікування протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно обнародується Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом. Вето об'єктивно є стадією законотворчого процесу, має позапарламентський характер, але переборюється в парламенті (законодавчому органі).

Нормативно-правові акти скасовуються через голосування щодо них в цілому, а зміни і доповнення до них вносяться шляхом: 1) вилучення структурних частин; 2) доповнення структурних частин; 3) прийняття поправок; 4) викладення тексту акта в новій редакції.

Для докладного ознайомлення із законодавчою процедурою в Україні слід звернутися до Регламенту Верховної Ради України.