Стадії правотворчого процесу

 

Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий процеси. Законодавчий процес - важлива складова частина правотворчого процесу, яка має складний характер (див. §"Законодавчий процес").

Правотворчий процес — система взаємозалежних процедур (стадій) при ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розбиті на ряд етапів.

Кожний вид нормативно-правових актів пов'язаний із компетенцією державних органів певного рівня, а тому підготовка, розгляд і ухвалення кожного виду актів в ієрархії актів мають специфічні ознаки. Ступінь складності правотворчого процесу визначається тим, які нормативно-правові акти ухвалюються - закони Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування та ін.

В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння системи стадій, на які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу, оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.

Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагальненому вигляді (включаючи законодавчий процес і процес ухвалення підзаконних актів).

Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу правотворення. Спочатку зауважимо, що стадії правотворчості можуть збігатися зі стадіями правотворення, однак процес правотворення не вичерпується процесом правотворчості.

 

Стадії правотворення і правотворчого процесу:

Передпроектна стадія

- формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної системи норм права - відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі народу (колективу), об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя;

- правотворча ініціатива (фр. initiative - почин) - обґрунтування юридичної значущості правової регламентації - видання нормативно-правового акта.

Цей етап правотворення характеризується дією об'єктивних чинників і становить підготовчу стадію правотворчості;

2. Проектна стадія

- ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта;

- розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку правотворчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.

Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента і уряду.

Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають.

До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об'єднання;

- попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств, ре-зензування науково-дослідними інститутами та ін. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується і редагується;

- обговорення проекту нормативно-правового акта і узгодження його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти можуть бути винесені на всенародне обговорення.

Цей етап правотворення становить початкову стадію право-творчості;

3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта властива колегіальному правотворчому органу - офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів. Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти (укази, накази, інструкції тощо) у персональному порядку. В Україні низка указів Президента потребує контрасигнації (див. §"Поняття підзаконного нормативно-правового акта");

Цей етап правотворення характеризується активністю: вступає в дію суб'єктивний чинник і здійснюється власне "творчість права".

Засвідчувальна стадія

- підписання нормативно-правового документа;

- надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України;

Інформаційна стадія

- офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.

Цей завершальний етап правотворення, який також має активний характер, є заключною стадією правотворчості.

 

Види правотворчості

 

Процес правотворення є складним і багатогранним явищем, тому для з'ясування його дійсного змісту важливе значення має класифікація правотворчості за різними критеріями.

1.Залежно від способів створення норм права правотворчість поділяється на наступні види:

а) санкціонування органами державної влади норм, які склалися, реально існують у вигляді звичаю або у вигляді нормативних положень, які виникли в результаті узагальнення практики діяльності людей або громадських організацій;

б) прийняття нормативно-правових актів суб'єктами правотворчої діяльності, що знаходить прояв у вигляді нормативно-правових актів, нормативно-правових договорів;

в) надання рішенням органів державної влади (судів, органів адміністративної юрисдикції) загальнообов'язкового значення при розгляді наступних аналогічних справ, створення, таким чином, правових прецедентів, які відповідно можуть бути судовими чи адміністративними.

2.Залежно від суб'єктів правотворчість поділяється на:

1) правотворчість народу в процесі проведення референдуму (референдум є безпосередньою формою участі народу в правотворчості, тобто прийнятті законів шляхом всенародного голосування). Як правило, законодавством країни закріплюється вища юридична сила законів, прийнятих на референдумі, крім того, такі закони не потребують додаткового затвердження і обов'язкові до виконання на всій території країни. Змінити правові акти, прийняті у такому порядку, можна лише в результаті проведення повторного референдуму.

2) правотворчість представницького органу державної влади — парламенту (наприклад, Верховної Ради України);

3) делеговану правотворчість як нормотворчу діяльність уповноважених органів державної влади, здійснювану за дорученням вищого представницького органу державної влади — парламенту; (повноваження на видання правових нормативних актів визначаються у Конституції та інших законодавчих актах заежно від місця, яке займає кожний орган державної влади у механізмі держави);

4) правотворчість органів місцевого самоврядування;

5) правотворчість громадських організацій (наприклад, профспілок);

6) локальна правотворчість (наприклад, на підприємстві, в установі та організації).

 

3.Залежно від юридичної сили актів, правотворчість поділяється на:

1) законотворчість (правотворчість вищого представницького органу, у процесі якої парламентом видаються нормативно-правові акти вищої юридичної сили — закони);

2) підзаконну правотворчість (її змістом є видання норм права Президентом, Урядом, міністерствами, відомствами, державними комітетами, місцевими органами державного управління, мерами, главами адміністрацій, керівниками підприємств, установ, організацій).

 

4.За засобами формування норм права правотворчість поділяється на утворення правових норм і санкціонування — надання юридичних властивостей вже існуючим соціальним нормам.

 

5.За функціональним призначенням розрізняють:

- поточну правотворчість - пов'язану з первинним регулюванням суспільних відносин, відновленням правових норм і заповненням прогалин;

- правотворчість для систематизації нормативних актів -систематизовану, головним чином кодифікаційну правотворчість.

 

6.За суб'єктами правотворчість диференціюється (Форми участі держави у правотворчості)

· безпосередня правотворчість

· санкціонована правотворчість

· спільна правотворчість

· делегована правотворчість

- видання нормативно-правових актів органами держави і уповноваженими на те посадовими особами

- санкціонування актів, прийнятих ор-ганізаціями (комерційними і некомерцій-ними); попередній дозвіл їх видання спільне прийняття нормативного акта (нормативні угоди)

- делегування правотворчих повноважень вищого органа держави нижчим

Безпосередня правотворчість держави - основна, яка полягає у виробленні та прийнятті нових правових актів. Інші прояви правотворчості держави (зміна або доповнення, скасування, систематизація) мають допоміжне значення для формування системи права.

Санкціонована правотворчість полягає у затвердженні актів, прийнятих організаціями громадянського суспільства - недержавними об'єднаннями: суспільними (партіями, профспілками та ін.) і комерційними (акціонерними товариствами та ін.), або в попередньому дозволі щодо їх видання.

Спільна правотворчість (нормативні угоди) - акти укладаються на галузевих, професійних і місцевому, територіальному рівнях. Наприклад, спільні акти органів держави і недержавних об'єднань; нормативні угоди між різними суб'єктами права: профспілками, уповноваженими працівниками, представницькими органами, органами виконавчої влади та ін. Нормативні угоди усе ширше використовуються у правотворчій практиці України.

Делегована правотворчість - видання нормативно-правового акта за уповноваженням, яке виходить із закону, або за прямим дорученням одного (вищого) органу держави іншому (нижчому) зі збереженням певної системи контролю з боку вищого органу за реалізацією делегованих повноважень.

Державні органи можуть делегувати правотворчі повноваження громадським об'єднанням (наприклад, передати профспілкам функції соціального страхування). При цьому норми, що створюються громадянськими об'єднаннями, набувають якостей і властивостей правових норм, які охороняються державою.

Ознаки делегованої правотворчості:

1. Делегована правотворчість полягає у попередньому дозволі органу держави іншому органу (або організації) видавати нормативно-правові акти з регулювання відносин, що входять до предмета відання першого.

2. Делегуються лише окремі повноваження, у результаті чого відбувається тимчасове розширення повноважень органу, якому вони делегуються.

3. Делегування повноважень можливо на визначений час або без зазначення строків. При делегуванні повноважень на певний строк не потрібно видання правового акта, що відкликає повноваження: вони припиняються автоматично. При делегуванні без зазначення строків повноваження можуть бути відкликані в будь-який час за рішенням органу, який делегує.

4. Делегувати повноваження може лише вищий орган нижчому,

5. Делегуватися повноваження можуть органом у межах його компетенції (не може передати більше повноважень, ніж має сам, і не може передати ті повноваження, яких не має).

6. Делегування повноважень відбувається у формі письмового компетенційного акта.

7. Орган, що делегує, обов'язково зберігає контроль за здійсненням делегованих повноважень.

 

Делегування парламентом законодавчих повноважень іншим гілкам влади Конституцією України не передбачено. У деяких країнах романо-германського і англо-американського права має місце делегування законодавчих повноважень парламентом уряду (таке делегування є конституційно закріпленим). У цьому разі законодавчий акт, підготовлений органом, якому делеговані такі повноваження, підлягає затвердженню органом, що делегує, -парламентом (наприклад, ордонанси у Франції).

Приклади делегованої правотворчості в Україні:

1. 18.11.1992 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон "Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання" із "метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із проведенням ринкової реформи".

2. Відповідно до Конституції України Верховна Рада делегує Президенту до 28.07.1999 р. право на видання схвалених Кабінетом Міністрів і скріплених підписом Прем'єр-міністра нормативних указів з економічних питань, неурегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради (див. про це розділ XV Конституції України);

3. Відповідно до Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК і Рада Міністрів АРК можуть виконувати делеговані відповідно до Конституції України виконавчі державні функції та повноваження на території АРК. Нормативно-правові акти з питань виконання делегованих повноважень повинні прийматися відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ст. 28 Конституції АРК та ін.).

 

Окрема характеристика певних видів(підвидів).

Безпосередня (пряма) правотворчість. У суспільній практиці нашого співжиття все помітніше місце посідають інститути прямого народовладдя — референдуми, збори громадян за місцем проживання, збори трудових колективів та ін. За їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами суспільства та держави, самі приймають юридично значимі рішення. Для прийняття колективних рішень застосовується єдино демократичний засіб — голосування, яке дає змогу реально визначити волю кожного. Отже, ми маємо справу з феноменом, якому, на наш погляд, притаманні такі основні ознаки:

—свідома діяльність громадян;

—ця діяльність здійснюється безпосередньо;

—здійснюється від імені певного колективного суб'єкта прямого народовладдя;

—вона спрямована на вираження власної волі;

—висловлена воля стає юридично значущим актом, який входить до загальної системи правових актів (якщо вона була безпосередньо спрямована на створення певних правових норм).

Таким чином, виходячи з вищезазначених ознак, зробимо висновок, то цей феномен — пряма правотворчість, тобто особлива форма або вид діяльності суб’єктів безпосереднього народовладдя, що полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм. Разом із тим, пряма правотворчість знаходить своє вираження у певних організаційних формах, що дають змогу чіткіше встановити, які саме суб'єкти безпосередньої демократії і в якому порядку створюють правові норми в суспільстві. Оскільки право — офіційна форма регулювання відносин, організаційне оформлення прямої правотворчості, як уявляється, є її неодмінною ознакою.

Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової форми діяльності колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає у процесі створення права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих організаційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльності, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов'язані, не можуть вважатися складовою частиною чи елементом прямої правотворчості.

У демократичному суспільстві формування і реалізація волі населення у правових актах, що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як:

—громадянин (виборець) при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму;

—член територіальної громади;

—член об'єднання громадян, трудового колективу;

—учасник зборів (за місцем роботи, проживання);

—член спеціально утворюваних для розробки актів комісій;

—спеціаліст, учений, консультант із тих чи інших правових питань та ін. Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знаходити свій прояв

на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів.

При характеристиці прямої правотворчості слід звернути увагу на ту роль, яку відіграють у цьому процесі стійкі правила (норми) та принципи поведінки, що склалися в суспільстві и передаються людьми від покоління до покоління, додержуються в силу звички та на підставі внутрішнього переконання охороняються громадською думкою (звичаї). Адже в сучасних умовах майже у кожної групи населення є свої звичаї, що відповідають його моралі та звичкам. Крім того, свої національні звичаї мають різні нації й народності, хоча вони можуть проживати разом і в межах однієї відокремленої території.

Питання про значення звичаїв та традицій для прямої правотворчості можна розглядати в кількох аспектах, враховуючи різноманітність її інститутів, норм і конкретних форм їх застосування.

По-перше, суб'єкти прямого народовладдя враховують звичаї (насамперед, місцеві), що відіграють позитивну роль на сучасному етапі розвитку суспільства і надають їм правового, загальнообов'язкового значення. При цьому вони зберігають якість традиційних настановлень і стають правовими, або, інакше кажучи, звичаєвим правом.

По-друге, формально сконструйовані норми та інститути можуть набувати в суспільному житті конкретних, різних за формою способів реалізації, які також можуть стати звичаєм, традицією.

По-третє, суб'єкти безпосередньої демократії будують свою роботу відповідно до нормативних актів, що регулюють процедуру прямої правотворчості і які, у свою чергу, створені з урахуванням історичних традицій та звичаїв.

Найбільш рельєфно їх можна простежити на прикладі таких інститутів прямого народовладдя, як загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві референдуми та ін. Як відомо, вони існували ще у VI ст. нашої ери. Звичай спільно вирішувати проблеми свого життя, не доручаючи цю справу єдиновладним правителям, був не пережитком давнини, а оплотом життя слов'ян. Право безпосереднього прийняття рішень при здійсненні місцевого самоврядування територіальними громадами (жителями села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) як традиція збереглося і дотепер. Воно закріплене уст. 140 Конституції України.

Простежимо вплив традицій і звичаїв на безпосередню правотворчість та визначимо функції, що здійснюються ними у цьому зв'язку. До них варто віднести:

1. Функцію формування нових інститутів прямої правотворчості, а також форм і методів їх функціонування. Виникнення нових демократичних інститутів спочатку у вигляді традицій, що відіграє роль своєрідного суспільного експерименту, дає можливість перевірити її дієвість.

2. Функцію доповнення офіційно закріпленої системи інститутів, норм і принципів прямої правотворчості, в результаті чого вона більш повно розкривається у повсякденному житті суспільства через фактично визнані ціннісні реалії, що перевірені правотворчим досвідом населення.

3. Функцію мотивації. Принципи, норми та інститути, а також форми і методи їх застосування, що сформувалися та установилися як звичаї і традиції, а з часом набули правової форми, більш повно додержуються й використовуються в силу їх фактичного визнання населенням.

4. Культурну функцію. Визнання громадянами цінності демократичних ідей, норм, інститутів сприяє підвищенню правової культури суспільства, без якої неможливий розвиток і вдосконалення прямої правотворчості.

Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення законів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.

Механізм законопроектної роботи парламентів відрізняється такими особливостями:

—обмеження кола суб'єктів законодавчої ініціативи;

—сувора процедура проходження проекту в парламенті;

—послідовна зміна етапів правотворчості;

—велика кількість засобів юридичного реагування, що знаходяться у підпорядкуванні законодавця;

—обумовленість юридичного змісту правотворчого акта, колом відносин, що регулюються.

Підзаконна правотворчість. Акти підзаконної правотворчості необхідні для забезпечення застосування закону.

До суб'єктів підзаконної правотворчості належать: президент, уряд, міністерства, комітети, відомства, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб'єкти безпосередньої демократії місцевого рівня та ін.., які згідно із законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів. Основна причина існування такого виду правотворчості полягає у складності питань, які повинні вирішуватись. Парламент не завжди достатньо компетентний, щоб приймати на свій розсуд складне технічне питання, що вимагає зусиль спеціалістів, а окрім цього, не всі складні питання сучасного суспільства повинні розглядатися парламентом. Правда, є ситуації, коли рішення доцільно передати на нижчий рівень, як цього вимагають норми, що регулюють компетенцію й прерогативи правотворчих органів.

Інша причина наявності підзаконної правотворчості полягає в тому, що парламенту постійно бракує часу, а це не дозволяє йому прийняти правове рішення. Як наслідок цього, правотворчі повноваження передаються іншим суб'єктам нормотворчості. Тенденція щодо збільшення підзаконної нормотворчості спостерігається у всіх країнах. За підрахунками багатьох дослідників на 10 законів, які прийняті парламентом, приходиться від 100 до 140 нормативних актів уряду.

Зрозуміло, що підзаконна правотворчість має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних відносять: оперативність, гнучкість і меншу формальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих та інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення.

До негативних можна віднести закритість процесу прийняття правового рішення, складність огляду і застосування норм через велику кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо.