Розглянемо найбільш важливі з них.

Принцип законності полягає втому, що розробка і прийняття нормативно-правових актів повинна проходити з дотриманням правової процедури і не виходити за межі компетенції суб'єктів, які їх приймають. До цього принципу долучається вимога відповідності нормативних актів конституції країни і чинному законодавству.

Принцип науковості говорить про те, що підготовка й прийняття проекту нормативно-правового акта здійснюється за участю представників різних наук. Без сумніву, що діяльність вчених-юристів має важливе значення для успіху законотворчої роботи. Вчені відіграють важливу роль на всіх етапах підготовки нормативних актів — від розробки концепції нормативного акта, з'ясування потреби в правовому регулюванні тих чи інших суспільних зв'язків (наприклад, через соціологічне дослідження, спостереження та аналіз) до визначення способу і типу правового регулювання і вибору моменту прийняття нормативного акта (помилки в цьому питанні небезпечні).

Принцип демократизму. В демократичному суспільстві правотворчість повинна мати справді демократичну основу, яка забезпечується участю громадян у розробці правових актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою думку, має право взяти участь у цьому процесі одноособово або у складі певного колективу. Громадяни можуть входити до спеціально створених із цією метою різних робочих груп, брати участь у проведенні перевірок, зборі матеріалів для підготовки проектів нормативних актів. Для складання текстів проектів можуть бути залучені спеціалісти з тієї чи іншої галузі.

Реальна участь громадян у розробці правових актів свідчить про демократизм цього процесу і дає можливість узагальнювати і враховувати волю та інтереси громадян, їх думку, пропозиції щодо зміни та покращання проектів; дає змогу встановлювати, попереджати й усувати різні помилки, слабкі, невдалі формулювання проектів і приймати всебічно обґрунтовані та ефективні правові акти; своєчасно змінювати чи скасовувати застарілі акти, що гальмують суспільний розвиток; допомагає виявляти нагальні суспільні потреби, що потребують якнайшвидшого правового регулювання та виробляти нові, більш досконалі рішення.

Вбачається за доцільне також визначати і законодавчо закріпити перелік питань, із яких нормативно-правові акти можуть бути прийняті лише після їх обговорення громадянами.

Важливе значення для демократизації та розширення способів участі громадян у процесі правотворчості має: вдосконалення методики вивчення громадської думки; більш уважне ставлення до пропозицій і зауважень громадян, своєчасний їх розгляд, узагальнення та облік при розробці правових актів; подальше зростання освіченості, загальної та правової культури населення, що сприятиме компетентній участі його у правотворчості; розширення юридичних гарантій і правових можливостей безпосередньої участі громадян у розробці правових актів та ін.

Демократизм вироблення та прийняття правових актів неможливий без гласності— відкритого характеру такої діяльності, широкої та систематичної інформації про неї. Гласність процесу правотворчості характерна для всіх її основних стадій — заходів із підготовки проектів, попереднього обговорення проектів та прийняття правових актів, широкого інформування громадян про прийняті акти та їх реалізацію.

Принцип системності й узгодженості означає послідовність у правотворчості, взаємозв'язок і взаємодію законодавчих актів, обов'язкову узгодженість кожного нормативного акта з нормами конституції, іншими законами, актами відповідної галузі та інших галузей права, з нормативно-процесуальними та ратифікованими міжнародно-правовими актами. В Конституції України цей принцип відбивається уст. 8, яка проголошує верховенство Основного Закону в системі нормативно-правових актів, а також встановлює їх підпорядкованість один одному.

Принцип наступності означає, що нормативно-правові акти не можуть створюватись на пустому місці, їхньому прийняттю повинно передувати ретельне виявлення та аналіз того позитивного, що притаманне законодавству, з метою використання цього досвіду при прийнятті нового акта прямого народовладдя.

Принцип професіоналізму. Останнім часом стає більш зрозумілим, що недостатнє врахування цієї потреби в правотворчому процесі має негативні наслідки, позначається на якості підготовлених і прийнятих нормативно-правових актів. У першу чергу це стосується вищих державних органів, зокрема депутатів Верховної Ради. Враховуючи, що вони працюють на професійній основі, важливо навчити їх усім тонкощам законодавчого процесу. Велика роль науки в реалізації цього принципу, оскільки саме вона допомагає знайти найбільш допустимі правові форми, представляє альтернативні проекти нормативних актів, які враховують різні інтереси в суспільстві, дає можливість провести науковий експеримент.

Принцип чіткої диференціації правотворчих повноважень. Реалізація цього принципу має велике значення в умовах державноорганізованого суспільства на ідеях розподілу влад. Будь-яке "перетягання ковдри" загрожує нестабільністю, зростанням правового нігілізму в суспільстві, можливими соціальними і економічними стресами.

Принцип планування. В сучасних умовах побудови правової держави України для досягнення визначеної мети планування правотворчого процесу має важливе значення в силу необхідності концентрації зусиль на пріоритетних законодавчих роботах. Планування допомагає уникнути непродуманого правотворення, ліквідувати дублювання і зосередити свої зусилля на створення умов для підготовки документів високої якості, провести підготовчі заходи, що містять консультування з провідними вченими і науковими закладами, врахувати їх плани науково-дослідницької роботи та ін.

Своєчасність правотворчості — це, як відомо, одна з необхідних умов забезпечення високої якості правових актів. У юридичній регламентації діяльності правотворчих суб'єктів поняття своєчасності означає необхідність оперативно приймати відповідні акти, аби вони відповідали обставинам, у яких будуть реалізовуватись, перетворюватись у практику.

Принцип використання правового досвіду передбачає, що всі щойно розроблені акти повинні спиратися на уже відомий позитивний правовий досвід держав і цивілізації в цілому.

Останнім часом широко використовується світовий правотворчий досвід, все найкраще з накопиченого і досягнутого світовою юридичною думкою й юридичною практикою.

Зв'язок із практикою як принцип правотворчості виражає завдання постійно відстежувати суспільні процеси, орієнтуватися на практику застосування вже чинних правових актів, вчасно усувати існуючі прогалини, залучати все краще, що пропонується правозастосовними органами.

Принцип гуманізму, тобто формування нормативно-правових актів на основі загальнолюдських цінностей, природних прав людини, створення умов і механізмів їх втілення у життя.

Технічна досконалість правових актів передбачає широке використання вироблених юридичною наукою й апробованих правотворчою практикою способів та прийомів підготовки й оформлення нормативних текстів, правил законодавчої техніки, що мають бути обов'язковими для суб'єктів безпосередньої демократії. Велика увага має приділятися формі викладення акта, розміщенню його структурних частин, стилю та мові. Необхідно прагнути до того, щоб акти були прості й зрозумілі, логічні й виразні та зберігали б при цьому всю глибину нормативних приписів.

 

Принципи правотворчості

 

Принципи правотворчості — це основоположні ідеї, керівні основи діяльності, пов'язаної з прийняттям, скасуванням або із заміною юридичних норм.

1. Науковість. Змістом даного принципу є забезпечення у процесі підготовки нормативних актів вивчення економічних, політичних та інших факторів розвитку суспільства, його об'єктивних потреб; залучення до розроблення правових актів наукових співробітників, фахівців у відповідній галузі права чи господарства; використання вітчизняного та зарубіжного досвіду, результатів наукових досліджень, експертних висновків; врахування правил законодавчої техніки.

За допомогою науки можливо обрати найбільш ефективні правові форми для врегулювання певних суспільних відносин, здійснити порівняльний аналіз законопроектів, які подаються уповноваженими суб'єктами. Залучення науковців до правотворчої діяльності забезпечує об'єктивну оцінку положень проектів нормативно-правових актів. Сприятливим впливом науки на процес правотворчості є розроблення альтернативних законопроектів. Прикладом може бути розробка провідними науковцями Інституту держави і права ім. В. М. Корецького HAH України альтернативного проекту Земельного кодексу України, проекту закону України «Про антарктичну діяльність»; робота у комісіях Парламенту України з підготовки Конституції України, Цивільного кодексу України та інших нормативно-правових актів.

2. Професіоналізм. Займатися безпосередньо правотворчою діяльністю повинні фахівці, професіонали (у тому числі юристи, управлінці, економісти та інші), що забезпечить високий рівень прийнятих рішень. Врахування даного принципу в правотворчій діяльності означає, з одного боку, діяльність Парламенту як вищого органу законодавчої влади на професійній основі. Члени Парламенту мають забезпечити підготовку і прийняття нормативно-правових актів на високому професійному рівні. З іншого боку, кожний проект нормативно-правового акта передбачає регулювання певної сфери суспільних відносин, специфіка яких вимагає безпосередньої участі у правотворчому процесі фахівців-практиків для роботи у робочих групах.

Нехтування зазначеними вимогами призводить до прийняття нормативно-правових актів, які відірвані від потреб суспільної практики, вимагають суттєвого доопрацювання, іноді ще до того, як вони набрали чинності.

3. Законність. Даний принцип визначає процедуру прийняття нормативно-правових актів, їх зміст, набрання чинності і дію. Правові акти мають прийматися у межах компетенції суб'єктів правотворчості, відповідати Конституції та іншим актам вищої юридичної сили; прийматися відповідно до встановленої процедури. Парламент не може приймати рішення про введення у дію законів, постанов та інших актів, які суперечать Конституції, чинним законам або ратифікованим міжнародним договорам чи угодам. Крім того, прийняті нормативно-правові акти повинні відповідати загальним принципам міжнародного права. Однією з передумов реалізації принципу законності є чітке розмежування повноважень між вищими органами державної влади, що закріплено у Конституції. Дотримання правових приписів є передумовою ефективної діяльності цих органів.

4. Демократизм. Характеризує та передбачає участь громадян, державних і недержавних організацій у процесі правотворчості; ступінь забезпечення демократичного порядку підготовки та прийняття правових актів; врахування суспільної думки й інтересів широких верств населення. Крім того, врахування принципу демократизму в правотворчій діяльності є одним з визначних чинників розвитку процедурних норм та інститутів у суспільстві.

Одним з напрямів розвитку демократизму українського суспільства на сучасному етапі є обговорення і прийняття нормативно-правових актів безпосередньо народом на референдумі. Прикладом може бути прийняття на референдумі 24 серпня 1991 р. Декларації про державний суверенітет України.

5. Гласність. Означає відкритість, «прозорість» правотворчого процесу для широкої громадськості.

6. Оперативність. Передбачає своєчасність реагування суб'єктів правотворчості на зміни в соціально-економічному та політичному розвитку і видання відповідних нормативно-правових актів.

7. Гуманізм. Передбачає те, що зміст правових актів, що приймаються, має бути спрямовано на захист прав і свобод громадян, задоволення їх інтересів і потреб.

8. Планування. В умовах глобалізації важливе значення має першочергове правове забезпечення розвитку пріоритетних напрямів суспільних відносин. Правотворчість — один з основних напрямів діяльності держави. Відповідно для її організації потрібно визначити концепцію-план розвитку законодавства на певний період. Концепція має визначати на підставі Конституції основні засади, принципи, напрями вдосконалення галузевого законодавства, пріоритетність законодавчих актів і послідовність їх прийняття. З одного боку, концепція має визначити загальну стратегію розвитку законодавства, а з іншого — містити конкретні заходи: прийняття тих чи інших нормативно-правих актів у логічній та хронологічній послідовності.

Якість концепції-плану залежить від рівня ефективності та глибини аналізу соціально-економічних, політичних суспільних відносин, рівня професіоналізму укладачів, визначення основних пріоритетів. Тому, парламент, як основний орган законодавчої влади в державі, розробляє і затверджує зазначену концепцію-план і керується нею під час роботи.

 

СТАДІЇ ПРАВОТВОРЧОСТІ

 

Правотворча діяльність кожного з суб'єктів правотворчості має свої особливості. Проте це не виключає можливості теоретично виділити загальні для всіх суб'єктів стадії правотворчого процесу.

На нашу думку, під стадією правотворчого процесу слід розуміти самостійний етап процедур, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, які спрямовані на створення певного нормативного акта. Завершення відповідної стадії правотворчого процесу свідчить про те, що робота над створенням нормативного акта переходить на новий самостійний етап. На кожній новій стадії виникає нова якість майбутнього акта. Стадія правотворчого процесу завжди виступає етапом діяльності з підготовки і надання офіційного значення нормативному акта. У правотворчому процесі, як уявляється, можна виділити дві основні стадії.

1. Попереднє формування проекту нормативного акта. Тут розробляється своєрідна його модель, формулюються пропозиції щодо того, як її доцільно побудувати. Ця стадія складається з дій, які безпосередньо не породжують правових норм. Вони утворюють основу для наступних стадій, що мають вирішальне правотворче значення, виступають підготовчими передумовами для прийняття акта.

2. Офіційне надання юридичної сили правовим нормам. На цій стадії проект нормативного акта перетворюється у правовий акт, що має загальнообов'язковий характер. Таку якість йому може надати тільки діяльність суб'єкта, уповноваженого на створення правових норм. До вказаної стадії входить і доведення прийнятого нормативного акта до відома виконавців, офіційне його оприлюднення (опублікування). Ця діяльність також є стадією, необхідною для створення нормативного акта, і має офіційне значення для встановлення правових норм. Офіційне оприлюднення (опублікування) забезпечує презумпцію знання юридичної норми, уведення прийнятого правового акта до загальної системи правового регулювання, реальне його здійснення. Нормативний акт не може по-справжньому діяти, якщо немає офіційних дублікаті в, ідентичних оригіналу. Офіційне опублікування, у процесі якого створюються такі дублікати, формально засвідчує, що цей акт прийнятий і діє. За допомогою опублікування розповсюджується офіційний текст такого акта.

Кожна з основних стадій поділяється на ряд самостійних етапів. Стадія створення проекту нормативного акта полягає у прийнятті рішення про розробку проекту та підготовку його тексту. Стадія офіційного надання йому юридичної сили, у свою чергу, складається з двох окремих етапів: офіційного схвалення проекту й прийняття нормативного акта та офіційного оприлюднення (опублікування) прийнятого акта.

До етапу офіційного схвалення проекту акта, на нашу думку, входить: а) передача проекту на розгляд суб'єкта правотворчості, розгляд проекту; б) обговорення ним проекту; в) прийняття офіційного рішення щодо проекту нормативного акта.

Треба зазначити, що наведені стадії найбільш чітко і повно проявляються у правотворчій діяльності державних органів. Адже демократична природа правової держави вимагає, щоб у діяльності її органів при підготовці та виданні будь-якого нормативного акта обов'язково були присутні у певній формі усі вищезгадані та деякі інші стадії. Це виступає надійною гарантією прийняття належної якості нормативних актів, ретельності відпрацювання їх юридичної форми.

Прийняття рішення про підготовку акта — це початок правотворчого процесу, його перша самостійна стадія, що може здійснюватися у різних формах.

По-перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити проект конкретного акта. В цьому випадку підготовка проекту стає обов'язком відповідного органу.

По-друге, рішення про підготовку проекту може прийняти за власною ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов'язок підготовки проектів нормативних актів.

По-третє, правотворчий орган може прийняти рішення доручити підготовку проекту спеціально створеній ним комісії або робочій групі.

По-четверте, обов'язок підготовки проектів нормативних актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.

Після прийняття рішення про розробку нормативного акта розпочинається нова самостійна стадія правотворчого процесу — підготовка проекту. Важливість цієї стадії зрозуміла: від того, наскільки добре буде організована робота щодо створення проекту нормативного акта, багато в чому залежатиме якість цього акта, оптимальність та своєчасність його приписів, повнота регулювання, точність та ясність формулювань.

Виходячи з теорії та практики правотворчості, уявляється можливим визначити певні вимоги до створення проектів нормативних актів.

1. Проект має відповідати потребам розвитку суспільства. Додержання цього правила, здається, настільки важливим, що воно мусить бути юридично закріплене, аби не допускати появи непотрібних актів. Необхідна ретельна перевірка та обґрунтування наявності реальних можливостей, матеріальних, трудових та інших ресурсів для здійснення заходів, передбачених у проекті.

2. Пропонований проект повинен мати оптимальні нормативні рішення, які б впливали на суспільні відносини найбільш ефективним методом при найменших негативних побічних результатах. У проекті має бути запропонована зовнішня форма нормативного акта.

3. Проектом має бути враховане місце майбутнього акта в єдиній правовій системі, його роль як нового компонента загального регулювання суспільних відносин.

Підготовку проекту нормативно-правового акта, як окрему стадію прямого правотворчого процесу, в свою чергу можна поділити на три самостійні етапи.

Перший — попередні роботи, що передують складанню тексту проекту. Мається на увазі підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту (статистичні дані, результати соціологічних та інших досліджень, досвід законодавства інших країн, аналіз діючого законодавства і практики його застосування та ін.), та ознайомлення з ним.

Другий — розробка тексту первісного варіанта (або кількох альтернативних варіантів) проекту.

Третій — обговорення, доопрацювання та погодження проекту (прикінцева стадія підготовки проекту). Проект остаточно відпрацьовується й оформляється для внесення на розгляд суб'єкта правотворчості.

Вказані стадії не завжди чітко розрізняються, особливо при роботі над проектами невеликих нормативних актів, що вносять часткові зміни й доповнення до чинного законодавства. Проте в принципі відповідні дії мають місце при роботі над будь-яким проектом нормативного акта. Тому важливим є їх послідовне здійснення, чим досягається висока якість прийнятих нормативно-правових актів, підвищується юридична культура правотворчості.

Обговорення та затвердження проекту нормативного акта є головною стадією прямого правотворчого процесу, оскільки саме на цій стадії відповідні положення у проекті набувають юридичної сили.

Особливості положення того чи іншого суб'єкта правотворчості визначають специфіку здійснення ним правотворчих повноважень. Разом із тим варто виділити загальні для всіх суб'єктів самостійні стадії офіційного проходження правового акта.

Перша — внесення проекту до порядку денного для розгляду. Право затвердження порядку денного належить самому суб'єкту правотворчості, який сам вирішує: які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті.

Друга — обговорення проекту. Обговорення проекту дає змогу:

а) дати загальну оцінку проекту — його необхідність, своєчасність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально-економічні умови, що визначають його прийняття;

б) оцінити правильність та необхідність окремих положень проекту;

в) вдосконалити проект — усунути все непотрібне, невдале, погано підготовлене, внести зміни та покращати текст, ліквідувати прогалини та упущення.

Третя — прийняття офіційного рішення щодо проекту акта. Це вирішальна стадія, в результаті здійснення якої проект перетворюється на нормативний акт. Попередні стадії офіційного розгляду проекту створюють умови для цієї, основної стадії. Саме з прийняттям рішення акт стає обов'язковим для виконання.

Процес створення правового акта, як правило, завершується його опублікуванням (оприлюдненням) — офіційно встановленим способом доведення до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загальнодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загальнообов'язковими, правові норми мають об'єктивізуватися у загальнодоступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів — головна передумова набрання чинності та юридична підстава презумпції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих їм правил.

В окремих випадках оприлюднення може здійснюватися іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативному акті. Опублікування, якщо інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно-правового акта.