Демократичний і бюрократичний принципи организації держави. Бюрократі я и бюрократизм в здійсненні державної влади.

Бюрократія і бюрократизм

Існує змішання понять, часто є джерелом плутанини і взаємного нерозуміння людей. На відміну від бюрократичного способу організації управління бюрократизм - хвороба загальносвітова, в тій чи іншій мірі поширена майже у всіх країнах. За масштабами та кількістю принесеного людству зла вона, мабуть, порівнянна із забрудненням навколишнього середовища.

В точному сенсі слова бюрократизм означає влада «бюро», тобто письмового столу, - не народу, навіть не конкретної особи, а посадовий позиції. Іншими словами, допоміжна функція, покликана служити людям, бути знаряддям у їхніх руках, набуває над ними владу. Система раціонального відправлення справ з інструменту перетворюється на самодостатню машину.

Чиновник в принципі не може бути абсолютно безпристрасним виконавцем, як вважав Вебер. Він схильний використовувати своє становище для власної вигоди. На рівні соціально-групових взаємодій це виглядає так: апарат часом прагне нав'язати суспільству власний інтерес як нібито загальний. Інший об'єктивною основою для переродження раціональної бюрократії є її органічний антидемократизм. Він виникає з уявної монополії чиновника на компетентність, що залишає за звичайними людьми лише роль прохачів, прохачів.

Оскільки перша задача чиновника - забезпечити дотримання єдиних, спільних для всіх формальних правил, то поступово вона перетворюється на самоціль. Раціональна у своїй основі форма набуває рис безглуздого ритуалу, а зміст підміняється формою. Знижується рівень розуміння проблем, що постають перед апаратом, окремими його ланками і службовцями.

Для розуміння логіки бюрократичної машини важливий відомий закон Паркінсона: бюрократична організація прагне до необмеженого розширення свого впливу. При цьому не спостерігається прагнення до підвищення власної відповідальності за стан справ - скоріше навпаки. Максимізація масштабів і сфери свого контролю при мінімізації відповідальності - ось бюрократичний ідеал.

Часто бюрократизм ототожнюють з тяганиною, відписками, канцелярщиною і т.п. Однак ці зовнішні симптоми хвороби неправомірно змішують з її внутрішнім змістом, який ще В.І. Ленін вдало визначив як підпорядкування інтересів справи інтересам кар'єри.

Бюрократизм включає наступні компоненти:

· в політичному аспекті - надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади;

· соціальному - відчуження цієї влади від народу;

· організаційному - канцелярістская підміна змісту формою;

· морально-психологічному - бюрократична деформація свідомості.

Питання бюрократії в системі державного управління в даний час є особливо важливим як в теоретичному, так і в практично-політичному розумінні. Україна переживає глибокі соціальні перетворення. Політика демократизації поглибила розуміння необхідності корінних змін, розширила соціальну базу і набуває суперечливого характеру. Задача боротьби з бюрократизмом передбачає принаймні розуміння самого феномену: бюрократії. А це, в свою чергу, підкреслює надзвичайну актуальність ленінської ідеї про те, що ця боротьба має особливу значимість у переломні моменти, під час переходу від однієї системи управління до іншої, коли потрібно максимум діловитості, швидкості, енергії. Питання боротьби з бюрократизмом стало предметом особливої уваги і в наш час.

Підвищений інтерес до бюрократії, обумовлений тим, що довгий час у вітчизняній науці її розглядали виключно лише з класових позицій. Вважали, що при побудові нового суспільства це явище само по собі зникне. Отже, не враховували те, що феномен бюрократії властивий будь-якому суспільному ладу, охоплює не якийсь один сегмент суспільства, а пронизує всі сфери людського життя. Саме вона породжує парадокси, які виникають в системі соціального управління, сама являючись перетвореною формою влади, індукує утворення перетворених форм систем управління та організації.

Бюрократизм – складна і комплексна наукова проблема, що включає безліч самостійних аспектів. Її успішна розробка вимагає спільних міждисциплінарних, скоординованих зусиль представників різних суспільних наук: істориків і економістів, філософів і соціологів, юристів і психологів.

Практика перших десяти років незалежності переконливо свідчить, що для досягнення будь-якого серйозного обмеження бюрократизму можна, лише спираючись на глибокі наукові дослідження. Тим часом ці питання довгий час знаходилися в числі тих численних животрепетних проблем, які всіляко оминалися, залишалися без належної теоретичної уваги.

У той же час наростання бюрократичних тенденцій у всіх сферах громадського життя обумовлювало інтерес широкої громадськості до цієї проблематики. Дефіцит наукових досліджень прагнуть хоча б частково заповнити засоби масової інформації, в яких тільки побіжно фіксуються факти бюрократизму в діяльності різних управлінських структур. Для наукового дослідження бюрократичних тенденцій перш за все необхідно розглянути етимологію слова "бюрократія". Римським легіонерам за рахунок скарбниці шилися плащі з щільного, грубого сукна, пофарбованого в мужній червоний колір. Поступово латинським словом burrus (червоний) стали взагалі іменувати цей тип тканини. У новий час аплікації з подібного ж матеріалу широко використовувалися для прикраси меблів різних видів – більярдних і письмових столів, стільців, ліжок, книжкових шаф тощо. Французькі меблярі винайшли невеликий письмовий столик з модними тканевими вставками, призначений для дам вищого світу, і придумали для нього більш витончене слівце – bureau, у якому солдатська міцність старого терміна burrus явно згладжувалася. Згодом становлення абсолютизму, як точно помітив ще А. де Токвіль, повсюдно супроводжувалося бурхливим ростом числа державних канцелярій і їхніх служ бовців. При Людовику XIV їхня загальна кількість значно перевищувала число офіцерів, і питома вага канцелярій в управлінні всіма су-спільними справами стрімко росла, часом викликаючи глухе невдоволення в суспільстві. Наслідуючи вищим класам, світ канцелярій став повсюдно використовувати матерчаті покриття столів. У вищого керівництва вони були червоного кольору, у середнього – зеленого, у чорноробів канцелярії – сірого, так що по цій колірній символіці відразу можна було визначити статус службовців. Наприкінці XVIII ст. у середовищі фізіократів до слова "бюро" додали досить уживане грецьке слово "кратия"; так з'явилося слівце "бюрократія", тобто правлін-ня, панування канцелярій.

Російські війська, ввійшовши в 1814 р. у Францію, подарували Парижеві термін "бістро", але захопили із собою місцевий термін "бюрократія", що відразу ж вступив у конфронтацію з вітчизняним терміном "чиновництво", яке виникло на початку XIX ст. Слово "чиновник" на староцерковній мові означало не людину, а звід правил, по якому священнослужителі відправляли церковну службу. Світське використання цього терміну, а також похідного від нього терміну "чиновництво", застосовуваного для "позначення всієї цивільно-службової корпорації".

Цивільна служба в класовому імперському суспільстві вважалася менш гідною і престижною, чим військова. Цивільні чиновники, прагнули наслідувати військовим, їх мундирам, дисципліні і навіть званням – у підсумку з'явилися цивільні капітани, майори і генерали. Окрім того, військові, що одержали каліцтво в боях або виведені у відставку (навіть через негідну офіцера поведінку), часто вступали на цивільну службу, вносячи в неї дух відповідної корпоративності і принципи військового підпорядкування та управління. Микола I з його культом військової дисципліни і мундирів багато цивільних відомств і міністерств штучно "поставив на військову ногу", вважаючи чиновництво "цивільною урядовою армією" [8]. Покрій мундирів цивільних чиновників аж до 1913 р. зберігав військовий стиль.

Чиновницька служба давала великі переваги порівняно з іншими суспільними професіями і заняттями — стабільні оклади, премії та пенсії, чини й ордени, після досягнення визначеного рангу — дворянство. Стало ясно, що кар'єра чиновника надавала можливість вертикальної соціальної мобільності і входження в привілейовані групи і навіть у правлячий клас у виді почесного громадянства, особистого і потомственого дворянства тощо. "Неминучим наслідком усього цього був надмірний наплив службовців по цивільному відомству, причому цілі покоління, переважно не з дворян, присвячували себе цілком цивільній службі, вбачаючи в ній ідеал своїх бажань і прагнень, дійсно, утворили із себе особливий клас...

Цей "клас" володів власною статусною ієрархією, корпоративною соціальною психологією, засобами групового захисту й ідентифікації (чого коштували одні мундири і чини). Соціальна вага цього "класу" постійно росла, і з другої половини XIX ст. Росія, на думку Ключевского, уже точно управлялася не аристократією, а "бюрократією, тобто позбавленою всякого соціального вигляду купкою фізичних осіб різноманітного походження, об'єднаних тільки чиновиробництвом" [9]. Але історично процес виникнення сучасної бюрократії як самостійного суспільного явища і "класу" збігся з створенням нових великих історичних одиниць — національних держав у Європі, тобто з XVI ст. абсолютизм мав потребу в масі адміністраторів, що займаються особливим видом управлінської діяльності, регульованої правом. Апарат ріс дуже швидко, його робота постійно і складно диференціювалася, виключна монополія дворянства на його наповнення та поповнення поступово зникла, крім того, дворяни часто не хотіли займатися, як їм здавалося, другорядною роботою. І тоді в апарат пішло міське населення, державна служба стала вважатися особливою і престижною професією, з тієї пори її носії об'єктивно об’єднуються в самостійний "клас" [9]. М. Александров, В. Мачинский та інші автори виступили проти трактування бюрократії як "самостійного класу", резонно вказуючи на принципову слабість прихильників цієї позиції – невміння скільки-небудь задовільно обгрунтувати та аргументувати питання про границі цієї "самостійності". При всій "самостійності" головне в їх діяльності – обслуговування економічно, а відтак – і політично пануючих суспільних класів [1].

Продовжуючи осмислення сутності і природи поняття бюрократії неможливо обійти увагою наукові уявлення про неї, які стали формуватися лише з виникненням марксизму [14]. К. Маркс вже в ранніх своїх роботах критикував зарозумілість і корисливі наміри бю-рократичного чиновництва, показав протилежність, ворожість інтересів бюрократії як особливого соціального шару, їх ворожість суспі-льним інтересам. Він відкриває діючий у бюрократичному світі закон ієрархії, відповідно до якого вищі адміністративні шари влади «усе краще знають», а нижчі шари влади довіряють бюрократичному розумінню вищестоящих. Бюрократія керується поглядами, згідно яких громадяни держави поділяються на дві категорії: активних, свідомих громадян, що управляють і категорію пасивних, несвідомих громадян, якими управляють. Чиновник, за словами К. Маркса, державний інтерес зводить до рівня своєї особистої справи, так що всі інші смертні виявляються усунутими від участі в державному житті [15, 119-203]. Як видно, уже тут Марксом намічені загальні контури розуміння сутності бюрократії як розриву і взаємного протиріччя суб'єкта й об'єкта управління.

Для розуміння сутності бюрократії винятково важливе значення має Марксів аналіз взаємозв'язку бюрократії і держави, що міститься в роботі «До критики гегелівської філософії права». Бюрократія, пише він, створює особливу корпорацію, замкнуте суспільство в державі. Саме тому бюрократія по своїй сут-ності є «державний формалізм», «держава як формалізм», мнима держава поряд з реальною державою. «Бюрократія повинна... захищати мниму загальність особливого інтересу, корпоративний дух, щоб врятувати мниму особливість загального інтересу, свій власний дух».

В основі бюрократії лежить зумовлюване корпоративними бюрократичними інтересами прагнення верхів підкорити функціонування держави зміцненню і збереженню свого пануючого привілейованого положення. У бюрократії тотожність державного інтересу й особистих приватних інтересів виражено в такій формі, що державний інтерес зводиться до особистих приватних інтересів, що протистоїть іншим приватним інтересам. Бюрократія не тільки володіє державою, перетворюючи її у свою приватну власність, але і вважає себе кінцевою метою держави. При цьому фактично держава існує вже лише у виді різних бюрократичних сил, зв'язаних між собою за допомогою субординації і сліпого підпорядкування [15, 272-273]. Виходячи з того, що бюрократія є по своїй сутності «держава як формалізм», К. Маркс відзначає, що вона є такою і по своїй меті, оскільки робить формальні цілі своїм змістом і усюди вступає в конфлікт із реальними цілями. «Вона змушена тому видавати формальне за зміст, а зміст — за щось формальне. Державні задачі перетворюються в канцелярські задачі, а канцелярські в державні» [15, 271]. У силу того, що держава і її основні структури обюрокрачуються, чиновники неминуче перетворюються в бюрократів, для яких державна мета перетворюється в їхню особисту мету, у погоню за чинами, до кар'єризму. Система бюрократичних відносин но-сить тотальний характер. «Бюрократія є коло, з якого ніхто не може вискочити» [15, 271]. В.І. Ленін як і К. Маркс розглядав бюрократію як систему управління (установа, апарат, орган), для якої характерні повновладдя чиновників, їхня монополія на творення і проведення політики, часткова чи повна відсутність виборності і назначуваність чиновників зверху, фактична непідзвітність їхнім громадянам. Під бюрократією В.І. Ленін розумів також особливий шар людей, що спеціалізуються на управлінні, відірвані від мас і знаходяться в привілейованому положенні [11; 12].

Марксистсько-ленінські сутнісні характеристики бюрократії знайшли відображення в її загальному визначенні, що стало хрестоматійним і увійшло в усі енциклопедичні видання. У ньому бюрократія розглядається як специфічна форма соціальних організацій у суспільстві (політичних, економічних, ідеологічних і ін.), суть якої полягає у відриві центрів виконавчої влади від волі і рішень більшості членів організації, у верховенстві форми над змістом діяльності організації, у підпорядкуванні правил і задач функціонування організації цілям її збереження і зміцнення [4]. Зі змісту даного визначення, здавалося б, цілком виразно випливає, що в ньому відзначені загальні, універсальні, сутнісні характеристики бюрократії і тому воно відноситься до бюрократії взагалі, незалежно від її конкретно-історичних форм. Однак традиційно вважалося, що воно відноситься лише до класово-антагоністичного суспільства і не може бути застосовне до «реального соціалізму». Утверджувалася думка, що бюрократія може існувати тільки в умовах приватної власності й експлуатації одного класу іншим, тільки при наявності класових антагонізмів. Відповідно до подібної логіки, якщо в суспільстві немає експлуататорських класів і класових антагонізмів, то повинна бути відсутня і бюрократія. Іншими словами, думали, що якщо знищуються класові основи існування бюрократії в буржуазному суспільстві, то тим самим ліквідуються не тільки всі умови, але і сама можливість існування якої-небудь бюрократії взагалі.

Такий підхід насті льки глибоко укоренився в радянській науковій літературі, що перетворився в незаперечну догму. Так, у словнику «Науковий комунізм» прямо стверджувалося, що бюрократія як специфічна форма організації управління різними сферами громадського життя «з'явилася в класовому суспільстві і зникне з усуненням класово-антагоністичних розходжень» [19]. Якщо погодитися з даною тезою і визнати, що з ліквідацією в нашій країні класових антагонізмів не стало бюрократії, як специфічної форми управління і як особливого соціального шару, то логічно припустити відсутність бюрократів і проявів їх діяльності. Однак факти говорять про інше, що навіть при зникненні класових антагонізмів, бюрократи і бюрократизм продовжують існувати. Можна сказати більше: соціалізм в нашому суспільстві був переможений... соціалістичною держа-вою. Соціалістичною бюрократією. (Але про це іншим разом).

Як відомо, теза про відсутність бюрократії при соціалізмі по праву належить до числа важливих і принципових положень марксистко-ленінської теорії. Вона була всебічно і глибоко обґрунтована К. Марксом у роботі «Громадянська війна у Франції» і В.І. Леніним у роботі «Держава і революція». Отже, якщо визнати наявність бюрократії в реальному радянському суспільстві, то доведеться поставити під сумнів цю марксистську тезу. Але, аналізуючи роботи Маркса і Леніна видно, наскільки чужим було для них примітивносхематичне розуміння тези про відсутність бюрократії при соціалізмі, які далекі вони були від того, щоб вважати ліквідацію експлуататорських класів і класових антагонізмів достатніми умовами відмирання бюрократії. Як Маркс, так і Ленін пов'язували відсутність бюрократії при соціалізмі з реалізацією цілого комплексу принципових умов. Однак знищення експлуататорських класів і класових антагонізмів вони розглядали лише як перші кроки на шляху до суспільства без бюрократії. К. Маркс прямо вказував, що, коли зникне класове панування, не буде держави в нинішньому політичному сенсі даного слова [17]. Як прообраз соціалістичної держави, тобто, не-держави у власному розумінні слова, а напів-держави, К. Маркс розглядав Паризьку Комуну, характеризуючи її як народ, що діє сам і для самого себе [16, 525]. «Саме вже існування Комуни, – писав він, – вело за собою, як щось саме собою розуміється, місцеве самоврядування, але вже не як противагу державної влади, що тепер робиться зайвою» [16, 345]. У Комуні суспільні посади перестають бути власністю ставлеників центрального уряду. Усі посадові особи повинні обиратися відкрито, бути відповідальними, точно виконувати волю народу і можуть бути звільнені в будь-який час. Службові обов'язки всіма посадовими особами знизу доверху повинні виконуватися за заробітну плату робітника. Усякі привілеї і видача грошей на представництво вищим державним чинам зникають разом з цими чинами. Так К. Маркс характеризує суспільний устрій Комуни [16, 342-344]. Звичайно, Пари-зька Комуна проіснувала недовго. У силу цьо-го її досвід носить у відомій мірі обмежений характер, а окремі її починання могли позначити тільки напрямок, у якому розвивається управління народом за допомогою самого народу. Окреслити вектор трансформації влади державної, влади бюрократичної у спільне самоуправління. Однак її власне існування, її функціонування було, за словами К. Маркса, «великою соціальною подією» [16, 350]. В.І. Ленін, ґрунтуючись на марксистському аналізі досвіду Комуни, також вказував, що при соціалізмі посадові особи перестають бути бюрократами і чиновниками. Він підкреслю-вав, що це відбувається не саме собою, а лише «у міру введення, крім виборності, ще змінюваності в будь-який час, а також зведення плати до середнього робочого рівня, та заміни парламентарних установ «працюючими, тобто які видають закони і впроваджують їх у життя» [13, 115]. В.І. Ленін писав, що при соціалізмі «вперше в історії цивілізованих суспільств маса населення підніметься до самостійної участі не тільки в голосуваннях і виборах, але й у повсякденному управлінні. При соціалізмі усі будуть управляти по черзі і швидко звикнуть до того, щоб ніхто не управляв» [13, 116].

Так уявляли собі Маркс і Ленін найважли-віші соціально-політичні умови, що повинні скластися в суспільстві, для того щоб у ньому була відсутня бюрократія, щоб воно могло називатися справді соціалістичним. Сьогодні добре відомо, що джерела такого, м'яко кажучи, «виборчого» відношення до наукової спадщини Маркса, Енгельса і Леніна ідуть коренями в 20–30-і роки, коли їхні най-важливіші ідеї були частково віддані забуттю, частково перекручені. Так, теза про відсутність бюрократії при соціалізмі без усяких наукових основ було трансформована у тезу про відсутність бюрократії в радянському суспільстві. Аргументація при цьому була гранично проста. Якщо загальновідомо і не підлягає сумніву, що в країні знищена буржуазна бюрократія і переміг соціалізм, то, вважалося, що тут не-має й у принципі не може бути ніякої бюрократії. З тих пір ці абсолютно помилкові погляди ствердилися і протягом багатьох десятиліть безроздільно панували в нашій суспільно-політичній літературі. Так, В.М. Косяків і О.А. Митрошенков визначають бюрократизм як «антигромадський спосіб управління за до-помогою формально-консервативного відношення до службових обов'язків, у результаті чого потураються конституційні права громадян, наноситься економічний і політичний збиток суспільним інтересам і цінностям» [10].

«Сутність бюрократизму, — пише Ф.М. Рудинський,— у приношенні змісту в жертву формі, у забутті інтересів держави, суспільства, гро-мадян заради особистих інтересів що служать вузьковідомчим інтересам, у бездушному відношенні до людей» [20]. Суть бюрократизму, відзначає І.В. Бестужев-Лада, «виражається в ігноруванні деякими органами виконавчої влади волі членів суспільства, у зневазі суспільними інтересами, у переслідуванні такими посадовими особами цілей, що не збігаються з цілями, інтересами, потребами, цінностями працюючих мас, широких шарів населення, суспільства в цілому» [2]. Такого роду визначення цілком типові. Бюрократизм у них характеризується винятково як стиль, спосіб управління, як негативна форма прояву службової, посадової діяльності, причому саме окремих бюрократів чи окремих органів виконавчої влади. Правильно відображають основні ознаки бюрократичної діяльності і її негативні наслідки, подібні визначення, однак, не містять головного. У них немає відповіді на питання про те, чому в умовах радянського суспільства існував антигромадський спосіб управління, формально-консервативне відношення до службових обов'язків, чому інтереси суспільства, широких мас трудящих зневажаються і приносяться в жертву вузьковідомчому й особистому своєкорисливому інтересу посадової особи. І вже зовсім не ясно, як поєднати твердження про те, що бюрократизмом страждають лише деякі (окремі) органи і посадові особи.

Деякі вчені готові навіть визнати, що бюрократизм в умовах нашого суспільства характеризується відривом апарату управління, тих чи інших його ланок від інтересів і волі народу, але в той же час рішуче заперечують як те, що бюрократи утворять особливий соціальний шар, що володіє відомою незалежністю і переслідує своєкорисливі корпоративні інтереси, так і те, що існує бюрократія як специфічна форма організацій, де влада не залежить від більшості її членів [18].

Проаналізувавши вище викладене, можна зробити висновок, що бюрократія діє скритно, оскільки її діяльність є незаконною. Це ворог у підпіллі, його боротьба з державою і народом ведеться непомітно, і тому є ефективною. Її ―тіньове‖ положення дозволяє, з одного боку, бути фактичним володарем загальнонародної власності, публічної влади, ставити себе над законом, з іншого — шельмувати ті революційні сили, що протистоять їй, визначати їх як ворожі народу екстремістські, подавляти їх, використовуючи армію, каральні органи. Бюрократи не оголошували війну соціалізму, вони підточили його з середини. Але бюрократизм не є ворогом лише соціалізму, він є ворогом держави, її народу і суспільства загалом, оскільки тотально паразитує на ньому. Коли суспільний вампіризм стає неконтрольованим, бюрократи доводять державу до загибелі. То-му ще раз можна констатувати, що саме бюрократизм став причиною загибелі соціалізму. Сьогоднішня державна система управління – спадкоємець радянської командноадміністративної системи, і несе у собі всі її вади. Бюрократизована держава не може служити народу, справі розбудови суспільства, оскільки бюрократ переслідує власні цілі, вирішує свої проблеми за рахунок держави. Бюрократизм – це суспільний паразитизм. В результаті бюрократія і сьогодні, залишаючись невидимою і безкарною, є тою силою, що визначає стан справ у державі.