Европейский Союз в системе европейской безопасности

Изменение стратегической обстановки и новый этап экономической и политической интеграции в Европе поставили вопрос о «европейской идентичности» — автономной от США роли западноевропейских стран в области военно-политической безопасности. Уже в Маастрихтском договоре 1992 г. о создании Европейского Союза в качестве одного из новых направлений деятельности этой организации был выделен комплекс сотрудничества в вопросах «Общей внешней политики и политики в области безопасности » (ОВПБ) и предусматривалось «возможное формирование совместной оборонной политики». Речь шла не о создании отдельной и независимой от НАТО структуры, а о придании европейским государствам некоторой автономии в решении проблем безопасности. Главный вопрос заключался в степени этой автономии. Часть европейских государств, прежде всего Франция, стремились к максимизации, а другая часть, например Великобритания, — к минимизации такой автономии. Соединенные Штаты видели в автономии прежде всего средство повышения материального вклада европейцев в европейскую и глобальную безопасность, опасаясь одновременно усиления центробежных тенденций, которые могли ослабить сцепку между Европой и Северной Америкой, ограничить их лидирующую роль в этих отношениях. Поэтому США выдвинули встречную идею формирования такой автономии в качестве «европейской опоры» НАТО во взаимодействии с Западноевропейским союзом (ЗЕС), который тогда рассматривался в качестве будущей «военной руки» ЕС.

Западный союз был создан в 1948 г. Бельгией, Великобританией, Люксембургом, Нидерландами и Францией. После создания НАТО выполнение военных обязательств ЗС было передано НАТО. В 1954 г. после вступления в него ФРГ и Италии организация была переименована в Западноевропейский союз (ЗЕС). После длительного нахождения в «запасе» ЗЕС был реактивирован в конце 1980-х годов именно как возможный механизм создания «европейской опоры» НАТО.

В начале 1990-х годов после присоединения Греции, Испании и Португалии в ЗЕС входили почти все на тот момент (кроме Турции) европейские члены НАТО. Часть членов Европейского Союза являлись одновременно членами НАТО и ЗЕС, а другие позднее либо вступили в ЗЕС, либо получили статус ассоциированного члена или наблюдателя. На протяжении 1990-х годов процессы формирования европейской военно-политической «идентичности» протекали одновременно в структурах НАТО, ЗЕС и ЕС и во взаимодействии между ними. С некоторым упрощением картину их взаимодействия можно изобразить следующим образом: ЕС и НАТО формулировали свои принципиальные позиции по проблеме «европейской идентичности», а в рамках ЗЕС, который представлял ЕС в иной ипостаси, они дорабатывались и реализовывались.

В конце 1990-х годов функции и наработки ЗЕС в этом плане перешли к ЕС, который с того времени самостоятельно занимается этой проблематикой и напрямую взаимодействует с НАТО. Что же касается ЗЕС, то он снова, как и в 1954 г., был отодвинут в «запас».

На начальной стадии, а особенно при анализе возможных путей реагирования на серию кризисов на Балканах стали очевидными несколько фундаментальных проблем, стоявших на пути формирования автономной «европейской идентичности» в сфере безопасности. Военный потенциал большинства европейских стран существенно отставал от уровня вооруженных сил США. Это в первую очередь относилось к высокоточному оружию, отсутствию у европейцев космического эшелона, необходимого для его применения, ограниченных возможностей по переброске войск, слабой совместимости национальных контингентов вооруженных сил. Медленно осуществлялась реформа вооруженных сил для участия в операциях нового поколения. Сохранялись, по утверждению критиков, и «иждивенческие настроения» времен холодной войны — стремление решать проблемы европейской безопасности за счет американцев. Отсутствовала и коллективная политическая воля принять на себя значительно большую долю ответственности, что неизбежно потребовало бы повышения расходов на оборону. Некоторые американские политики утверждают, что европейцы «не только не хотят умирать за собственную безопасность, но и платить за нее». Поэтому на начальных этапах основные импульсы формирования «европейской идентичности» в сфере безопасности исходили из структур НАТО.

Уже в 1993 г. была выдвинута концепция «Многонациональных оперативных сил» для осуществления миротворческих и гуманитарных миссий, которые можно будет применять под эгидой НАТО и ЗЕС. Впервые был сформулирован принцип, согласно которому такие силы могут быть «отделяемы, но не отдельны» от инфраструктуры НАТО. Появилась и идея предоставления европейцам возможности контроля над операциями НАТО, собственное участие в которых Соединенные Штаты сочли бы нецелесообразным. В 1996 г. на берлинской встрече министров иностранных дел НАТО был сформулирован проект, получивший название « Европейская идентичность в области безопасности и обороны». Он предусматривал возможность передачи с согласия всех государств- членов НАТО (в том числе, естественно, и США) «Многонациональных оперативных сил» под командование ЗЕС для выполнения миротворческих и гуманитарных миссий.

Параллельно в рамках ЗЕС шла проработка тех задач, которые должны решаться автономными силами европейцев. В 1992 г. на встрече в Петерсберге (Германия) ЗЕС сформулировал новые задачи, которые получили название «Петерсбергские миссии ». Они включали три типа задач:

Ø традиционное миротворчество;

Ø спасательные и гуманитарные операции;

Ø кризисное урегулирование, включая превентивные действия по предотвращению конфликтов и принуждение к миру.

Особенно важными были последние задачи, выполнение которых могло потребовать ведения боевых операций. Для выполнения «Петерсбергских миссий» в 1993 г. было создано подчиняющееся ЗЕС шеститысячное совместное франко-германское соединение «Еврокорпус», в которое позже вошли и военнослужащие из Бельгии и Испании.

ЕС со своей стороны развивал правовую базу «европейской идентичности», поддерживая концептуальные проекты, разрабатываемые ЗЕС во взаимодействии с НАТО. Так, Амстердамский договор 1997 г. закрепил и развил заявленную еще в Маастрихте задачу укрепления и совершенствования механизма «Общей внешней политики и политики в области безопасности» (ОВПБ). С этой целью Амстердамский договор наделил ЕС новыми функциями по урегулированию международных кризисов. Они позволяли ЕС принимать политические решения (на условиях единогласия), которые могли уполномочить ЗЕС на проведение миротворческих операций. Кроме того, Амстердамский договор предусматривал создание поста «Высокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности».

При обсуждении вопросов международной безопасности с другими странами ЕС, как правило, представляет «тройка», состоящая из высокого представителя, в ведении которого находятся преимущественно функции в сфере военно-политической безопасности, комиссара по внешним связям (члена исполнительного органа — Европейской комиссии), функции которого фокусируются больше на сфере дипломатии, и министра иностранных дел страны, председательствующей в ЕС на протяжении шести месяцев на основе ротации. В последние годы пост высокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности занимает Кэтрин Эштон.

Но в Амстердаме не удалось преодолеть существенного разногласия между членами ЕС относительно собственных самостоятельных, без посредничества ЗЕС, действий по формированию «европейской идентичности» в сфере безопасности. Это объяснялось тем, что ряд стран, прежде всего Великобритания, настаивали на сохранении «промежуточной» роли ЗЕС во взаимодействии с НАТО и формировании автономной «европейской идентичности». Ее позиция с учетом особо близких «специальных отношений» с США объяснялась опасениями, что наделение такими функциями ЕС напрямую может привести к слишком большой степени такой автономии. Другие страны, в первую очередь Франция, выступали за ликвидацию такого промежуточного звена и передачу функций ЗЕС Евросоюзу.

В декабре 1998 г. на встрече между премьер-министром Великобритании Тони Блэром и президентом Франции Жаком Шираком в Сен-Мало (Франция) английская сторона сняла свои возражения против передачи проблематики «европейской идентичности» непосредственно в ведение ЕС без посредничества ЗЕС. Этот поворот отражал общую философию нового лейбористского правительства в пользу более решительной поддержки всех процессов европейской интеграции. Было положено начало ускоренному формированию «Общей европейской политики безопасности и обороны » (ОЕПБО), которая была призвана конкретизировать более узкую сферу безопасности в « Общей внешней политике и политике в области безопасности» (ОВПБ). Договоренности в Сен-Мало являются рубежными для процесса формирования автономной «европейской идентичности» в сфере безопасности.

В 1999 г. ЕС утверждает философию ОЕПБО и принимает решение о начале создания собственных « Европейских сил быстрого реагирования » численностью до 60 тыс. человек. Их предназначение — выполнение всего спектра «Петерсбергских миссий». Предусматривалось также создание командно-штабной инфраструктуры вооруженных сил ЕС: Комитета по политике и безопасности и Военного комитета (в составе начальников военных штабов стран-участниц). Формируется также полицейский потенциал для развертывания в кризисных точках.

В 2003 г. была осуществлена первая практическая операция вооруженных и полицейских сил ЕС. Они сменили силы НАТО в Македонии, которые с 2001 г. осуществляли миротворческую миссию в ходе урегулирования конфликта между правительством этой страны и вооруженными отрядами македонских албанцев. В 2003 г. полицейская миссия ЕС заменила полицейские силы ООН в Боснии и Герцеговине. Наконец, в декабре 2004 г. контингент европейских вооруженных сил «ЕВРОФОР» заменил натовский контингент «СФОР», осуществлявший задачи стабилизации в Боснии и Герцеговине.

Анализируя результаты длительного и сложного процесса формирования автономной «европейской идентичности», некоторые евроскептики утверждают, что «гора родила мышь». Действительно, задача формирования «Европейских сил быстрого реагирования» к 2005 г. не выполнена, командно-штабные структуры не созданы. Даже те весьма ограниченные операции, которые силы ЕС взяли на себя на Балканах, выполняются при поддержке НАТО. Но еврооптимисты указывают на то, что ЕС удалось преодолеть серьезные разногласия среди европейцев, патерналистское отношение со стороны США и НАТО, наметить долгосрочный курс на развитие автономной «европейской идентичности» в сфере безопасности. Иракский кризис и усиление односторонности в поведении США, казалось бы, должны были усилить процессы автономизации «европейской идентичности». Но этого не случилось, поскольку между европейскими государствами не было единства и по этим вопросам.

В настоящее время среди европейских членов НАТО и членов ЕС идет сложный процесс обсуждения места и роли Европы в формировании более широкой глобальной системы безопасности и оптимального реагирования на новые вызовы международного терроризма и распространения ОМУ.

4. Балканы и европейская безопасность

Исторически Балканы заслужили свое нарицательное название «пороховой бочки» как регион напряженности, разобщенности, конфликтности, которые периодически угрожали стабильности и безопасности всей Европы. Острый рецидив этих процессов при распаде СФРЮ и вспышке анархии в Албании в очередной раз поставил Балканы в эпицентр проблем европейской безопасности. Преодолеть самую острую фазу балканского кризиса 1990-х годов удалось в основном путем внешнего вооруженного и политического вмешательства в конфликт со стороны США и их западноевропейских союзников по НАТО. Российская стратегия мирного урегулирования балканской проблемы была востребована ими лишь частично как дипломатическое средство завершения фазы открытой вооруженной борьбы.

Несмотря на то что открытая фаза интенсивных и крупномасштабных вооруженных конфликтов к концу 1990-х годов была завершена и в основном оформилась новая территориально-государственная карта региона, ситуация на Балканах далека от стабильности. Внутренние экономические проблемы, политическая неустойчивость постсоциалистического устройства, межэтническая и религиозная напряженность, проблемы переселенцев, беженцев, наказания обвиняемых в военных преступлениях, довольно высокий уровень организованной преступности сохраняют взрывоопасность в регионе на довольно высоком уровне. Трудно идет процесс стабилизации в Албании. Этническое и религиозное измерение албанского фактора — сохраняющаяся тенденция к «собиранию» албанцев вокруг «Великой Албании» — проецируется на большинство постюгославских государств и несет в себе угрозу новых территориальных переделов и вооруженных столкновений. Правда, в последнее время на смену ей приходит модель сохранения компактного проживания албанского населения в нынешних территориально-государственных границах при предоставлении им большей автономии. Менее популярной становится и идея присоединения Косово к Албании.

Вместе с тем на Балканах начинают образовываться островки стабильности и развития. Словения, избежавшая участия в вооруженном распаде СФРЮ, успешно преодолела переходный этап, принята в НАТО и ЕС. На протяжении последних нескольких лет заметна существенная стабилизация экономической и внутриполитической ситуации в Хорватии, также взявшей курс на интеграцию в ЕС и НАТО и вступившей в НАТО в 2009 г. вместе с Албанией. Властям Македонии при помощи контингента НАТО, а затем ЕС удалось преодолеть серьезный кризис 2001 г., когда в западных районах страны, где компактно проживали албанцы, вспыхнули боевые действия между сепаратистами и славянским населением. Расширение автономии албанского меньшинства смягчило межэтническое противостояние, хотя долгосрочная перспектива этой проблемы остается неопределенной.

По-прежнему самой острой в регионе является проблема края Косово, которое в 2008 г. объявило о своей независимости и выходе из состава Сербии.

В 2006 г. Черногория вышла из государства под названием «Югославия» и стала самостоятельным государством.

В новом государстве Босния и Герцеговина, разделенном согласно Дейтонским соглашениям 1995 г. почти поровну на два территориальных образования (Сербскую республику и Мусульмано-хорватскую федерацию) с автономными структурами для каждого из этих образований и довольно слабыми общими институтами (президентом и государственным советом), единство де-юре и относительно мирное сосуществование между двумя частями поддерживается в основном миротворческими и полицейскими силами ЕС. Но возобновление открытой вооруженной конфронтации между ними маловероятно.

Многие сходятся в том, что ЕС и НАТО удалось снять значительную часть остроты кризиса на Балканах. Трудный и неоднозначный процесс дальнейшего умиротворения этого района Европы осуществляется в основном в заиадноцентричной орбите. В качестве основных инструментов используются международные миротворческие и полицейские силы в наиболее опасных точках, массированная экономическая помощь, содействие созданию демократических институтов гражданского общества. Следует отметить и тот факт, что сегодня соседние страны, окружающие наиболее проблемные узлы Балкан, являются членами НАТО или ЕС, или одновременно обеих организаций.

Возможность рецидивов вооруженных конфликтов на Балканах ни в коем случае нельзя исключать. Но нельзя не отметить и того, что эта вероятность сокращается, а ЕС и НАТО имеют мощные инструменты, накопили опыт и демонстрируют политическую волю для противодействия угрозам европейской безопасности, которая может исходить с Балкан.