Управление в области использования и охраны водных объектов

Водный кодекс подробно определяет полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области водных отношений (ст. 24, 25). Причем перечень полномочий органов госу-

СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 324; 2007. № 50. Ст. 6294.

497

дарственной власти субъектов РФ, закрепленный в ст. 25 ВК РФ, является исчерпывающим. В то же время водное законодательство вводит возможность делегирования отдельных полномочий РФ в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ (см. ст. 26 ВК РФ).

Систему органов государственного управления в сфере использования и охраны водных объектов образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные органы представлены Правительством РФ и специально уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны водных объектов: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Система органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в области использования и охраны водных объектов, устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и водным кодексом.

В качестве основной единицы управления в области использования и охраны водных объектов в ст. 28 ВК РФ названы бассейновые округа. В Российской Федерации устанавливаются 20 бассейновых округов. Территория бассейновых округов состоит из речных бассейнов¹ и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря РФ и утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) является одним из принципов водного законодательства (п. 9 ст. 3 ВК РФ).

В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. В частности, бассейновые советы разрабатывают рекомендации по порядку установления и определения целевых показателей качества воды

Речной бассейн — территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро.

498

в водных объектах; формированию перечня водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; определению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности; определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в отношении каждого субъекта РФ.

Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на 5 лет. Члены совета осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства энергетики, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. На заседание бассейнового совета могут приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объединений, не входящие в состав бассейнового совета.

К основным функциям специально уполномоченных государственных органов управления в сфере использования и охраны водных объектов относятся следующие.

1. Планирование рационального использования водных объектов. Необходимым инструментом планирования рационального использования водных объектов служат схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяй-

499

ственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях: определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

В соответствии со ст. 24 В К РФ разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы относятся к полномочиям органов государственной власти РФ (Федерального агентства водных ресурсов). Схемы комплексного использования и охраны водных объектов рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна. При разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов учитываются рекомендации бассейновых советов.

Для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов производится гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ. Гидрографическими единицами являются речной бассейн и подбассейн реки, впадающей в главную реку речного бассейна. Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации — деление гидрографических единиц на водохозяйственные участки (это часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования).

Гидрографическое районирование территории РФ (установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Водохозяйственное районирование территории РФ (выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов. Методики гидрографического и водохозяйственного районирования территории утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Водохозяйственное районирование необходимо для разработки водохозяйственных балансов. Водохозяйственные балансы предназначены для оценки количества и степени освоения доступных

для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов. Они представляют собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды, территориального перераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов).

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются: целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем; перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; водохозяйственные балансы; лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности; квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта РФ; основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей; предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

На основе схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также данных государственного водного кадастра, государственного водного реестра разрабатываются государственные программы использования и охраны водных объектов. Водный кодекс 2006 г. предоставляет полномочие по разработке, утверждению и реализации программ только субъектам РФ в отношении водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ. Ранее действующее водное законодательство предусматривало принятие федеральных и региональных государственных программ по использованию и охране водных объектов, что, безусловно, в большей степени отвечало интересам сохранения и улучшения состояния водных объектов.

2. Ведение государственного мониторинга водных объектов является одной из функций государственного управления водным

501

фондом. Согласно ст. 30 ВК РФ мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов независимо от их формы собственности. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.

Государственный мониторинг водных объектов является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг водных объектов ведется Федеральным агентством водных ресурсов с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях: своевременного выявления и прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценки эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационного обеспечения управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов включает в себя следующие мероприятия:

• регулярные наблюдения за состоянием водных объектов,
количественными и качественными показателями состоя
ния водных ресурсов, а также за режимом использования
водоохранных зон;

• сбор, обработку и хранение сведений, полученных в резуль
тате наблюдений;

• внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в
государственный водный реестр;

• оценку и прогнозирование изменений состояния водных
объектов, количественных и качественных показателей со
стояния водных ресурсов.

Для мониторинга создается наблюдательная сеть — система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агромете-

502

орологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям. Государственный мониторинг водных объектов включает различные направления и состоит из:

1) мониторинга поверхностных водных объектов с учетом дан
ных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в об
ласти гидрометеорологии и смежных с ней областях;

2) мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а
также состояния водоохранных зон;

3) мониторинга подземных вод с учетом данных государствен
ного мониторинга состояния недр;

4) наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе
за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при
водопотреблении и водоотведении.

3. Ведение государственного водного реестра. Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в различных формах собственности, об использовании водных объектов, о речных бассейнах, о бассейновых округах. Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

В государственный водный реестр включаются документированные сведения:

1) о бассейновых округах,

2) о речных бассейнах и водохозяйственных участках;

3) о водных объектах, расположенных в границах речных бас
сейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов,
их физико-географических, морфометрических и других особен
ностях; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах,
других зонах с особыми условиями их использования;

4) о водохозяйственных системах, гидротехнических и иных
сооружениях, расположенных на водных объектах;

5) об использовании водных объектов, в том числе о водопот
реблении и водоотведении;

503

6) о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, договорах водопользования и об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах.

Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам. Документированные сведения государственного водного реестра носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной федеральным законодательством к категории ограниченного доступа.

4. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются в порядке, установленном в ст. 36 ВК РФ и постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»¹. Задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения, иных требований водного законодательства.

Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (федеральный государственный контроль и надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный контроль и надзор). Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 были утверждены критерии отнесения к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов². Так, критерием отнесения объектов к

СЗРФ. 2007. № 1. Ст. 259.

СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713; 2007. № 1. Ст. 296. Также см.: Приказ МПР России от 18 декабря 2006 г. № 288 «Об утверждении перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю за использованием и охраной водных объектов» // Б НА. 2007. № 5.

504

\

объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ, водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, внутренних морских вод, территориального моря РФ и др. Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются в форме проверок. Проверки бывают: а) плановыми — проводимыми в соответствии с планами, утверждаемыми в зависимости от проверяемого объекта Федеральной службой по надзору в сфере природопользования или органами исполнительной власти субъектов РФ; б) внеплановые — в случае проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений водного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства.