Контроль за использованием и охраной земель

Контроль за использованием и охраной земель является важнейшей функцией управления земельными ресурсами. Контроль за использованием и охраной земель (земельный контроль) — это деятельность компетентных органов, направленная на обеспечение соблюдения земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В условиях рыночной экономики земельный контроль не утрачивает свою значимость, а, напротив, приобретает еще большее значение. Земельное законодательство закрепляет право собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов самостоятельно хозяйствовать на земле, но такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы третьих лиц. Кроме того, указанными субъектами при использовании земли должны исполняться обязанности, установленные нормами законодательства.

В зависимости от органов, осуществляющих земельный контроль, выделяют четыре его вида: государственный, муниципальный, общественный и производственный. Все виды земельного контроля взаимосвязаны и в конечном итоге имеют общую цель — обеспечить рациональное использование и охрану земель.

Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами и заключается в контроле за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководите-

254

лями, должностными лицами, а также гражданами. Таким образом, государственный контроль охватывает все земли независимо от их целевого назначения и распространяется на всех собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»¹ органами, осуществляющими государственный контроль (надзор), являются: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции по контролю и надзору возложены на федеральные службы (службы). В частности, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда без специальных разрешений на использование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т. п. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных

¹ См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. 1). Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297; 2003. № 2. Ст. 169; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19. Ст. 1752; 2005. № 27. Ст. 2719; 2006. № 1. Ст. 17; 2007. № 1 (Ч. I). Ст. 29.

255

участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности (выполнением мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, выполнением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы и др.). В целом же функции по государственному земельному контролю возложены на Росимуще-ство. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

У органов, осуществляющих государственный земельный контроль, есть общая задача — обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований охраны и использования земель в целях наиболее эффективного и рационального ее использования.

В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом) и его территориальные органы возложены функции по осуществлению контроля за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недо
пущении самовольного занятия земельных участков, самовольного
обмена земельными участками и использования земельных участ
ков без оформленных на них в установленном порядке правоуста
навливающих документов, а также без документов, разрешающих
осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об
использовании земель по целевому назначению и выполнении
обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для
использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых
знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельно
го законодательства и устранения нарушений в области земельных
отношений;

256

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом) и их территориальных органов при осуществлении земельного контроля наделены правами, определенными в положении о государственном земельном контроле.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок. Проводимые проверки могут быть двух видов: плановые и внеплановые. Плановые проводятся в отношении каждого земельного участка в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке. Внеплановые — для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Согласно данным Государственного доклада о состоянии и использовании земель РФ в 2005 г. в течение 2005 г. госземинспек-торами Роснедвижимости проведено 140 205 проверок на площади 80 018,52 тыс. га, что на 37,7 % меньше, чем в 2004 г. Наибольшее количество проверок соблюдения земельного законодательства проведено в Нижегородской, Кировской, Пермской, Самарской, Московской областях, Краснодарском крае и Республике Татарстан. Наименьшее количество проверок было проведено в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе, Магаданской, Камчатской, Ленинградской областях, Республике Алтай, Коми-Пермяцком автономном округе. В течение 2006 г. было проведено уже 164 797 проверок соблюдения земельного законодательства на площади 55 117,95 тыс. га (что на 17,5 % больше, чем в 2005 г.), в течение 2007 г. — более 219 000 проверок (что на 30 % больше, чем в 2006 г.).

257

Муниципальный земельный контроль за использованием земель осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами и распространяется на территорию муниципального образования. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В ч. 1, 2 ст. 72 ЗК РФ речь идет о муниципальном контроле лишь за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования. Это положение ЗК РФ отнюдь не означает, что органы муниципального земельного контроля не осуществляют контроль за охраной земель.

От государственного и муниципального контроля следует отличать общественный земельный контроль, который осуществляется органами территориального общественного самоуправления¹, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Например, ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает возможность образования по решению общего собрания (собрания уполномоченных) садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения комиссии такого объединения по контролю за соблюдением законодательства.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля по письменному запросу не чаще 1 раза в год Росимущества и его территориальных органов в порядке, установ-

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территорий муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного или под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.

258

ленном Правительством РФ. В основном такая форма контроля, как производственный земельный контроль, применима к юридическим лицам, которые обязаны проводить экспертизы, проверки по отношению к закрепленным за ними земельным участкам. Производственный контроль проводят должностные или специально уполномоченные лица, например, в сельскохозяйственных организациях — землеустроители. В организациях могут создаваться и специальные службы, наделяемые соответствующими полномочиями в сфере производственного земельного контроля.

Важную роль в информационном обеспечении контроля за использованием и охраной земель играет государственный мониторинг земель, который представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

В процессе мониторинга земель проводятся систематические, комплексные наблюдения, изыскания, обследования, съемки. Мероприятия по мониторингу связаны с применением технических средств, взятием проб, проведением анализов и измерений состава почв, их физического состояния и т. п. Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов), сети постоянно действующих полигонов, межевых знаков, наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных), соответствующих фондов данных.

С 1996 г. в России создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Мониторинг земель имеет подсистемы по категориям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель поселений и т. п.). Мониторинг ведется на всей территории РФ по единой системе.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным (охватывает всю территорию РФ), региональным (охватывает территории, ограниченные физико-геологическими, экономическими, административными и иными границами) и локальным (ведется на территории ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользователей и элементарных структур ландшафтно-экологических комплексов).

259

Мониторинг включает: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику, направление и развитие изменений, в особенности имеющих негативный характер.

В настоящее время отношения по осуществлению мониторинга земель регулируются Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846».

Литература

Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. Г. В. Чубукова. М.: Новый Юрист, 1998.

Земельное право России: Учебник / Жариков Ю. Г., Улюкаев В. Х., Чур-кинВ. Э. М., 2003.

Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.

Краснов Н. И., Иконицкая И. А. Процессуальные вопросы советского земельного права. М., 1975.

Прохорова Н. А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. 2003. № 6.

Сахаров Т. Д. Землеустроительные правоотношения в СССР: Автореф. дис…. докт. юрид. наук. Л., 1971.

¹ См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882. 260

Глава 10