Современные принципы организации управления и работы государственного аппарата

 

Перечислим основные принципы организации работы, подготовки и контроля за работой чиновников в зарубежных странах:

1) Четкая должностная классификация, ясно определяющая круг и объем обязанностей каждого чиновника и необходимую для их исполнения квалификацию. Квалификация и соответствие чиновников занимаемым должностям обеспечивается через занятие ими постов на основе предыдущих заслуг, сдачи специальных экзаменов и прохождения конкурса, а уже во время работы - за счет их переобучения и прохождения специальной аттестации. Все эти требования и процедуры, как правило, закреплены в специальном законодательстве о государственной службе;

2) Наличие развитой и качественной системы подготовки управленческих кадров - за рубежом элитный слой управленцев формируется не путем постепенного отбора из общей массы низших чиновников, а целенаправленно выращивается в элитных вузах с высоким конкурсом для поступающих. Так, например, известно, что основную массу управленческих кадров во всем мире составляют выпускники ведущих вузов страны: Токийского университета в Японии, Оксфордского и Кембриджского университетов в Англии, Национальной школы администрации (ЭНА) и Политехнической школы во Франции;

3) Четкая организация процесса профессиональной подготовки будущих чиновников - управленцев, основными принципами которого являются:

а) Тщательный отбор кандидатов, которому способствует престиж высшей государственной службы (оплата, льготы, перспективы карьерного роста) и острая конкуренция выпускников лучших вузов за высокие посты;

б) Небольшое число кандидатов на получение управленческого образования - так, например, прием во Франции набор в ЭНА ежегодно составляет лишь 80 человек, в элитных вузах Англии - 250 - 300 человек, в США - 250 человек, и не все из принятых проходят процесс обучения до конца;

в) Разумный подход к содержанию процесса обучения будущего управленца - основной акцент в нем делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение реальных навыков управления большими организациями, на развитие у менеджеров способности решать реальные проблемы (достигается в том числе и через обмен и стажерскую практику в частных банках и кампаниях);

г) Стремление готовить не узких специалистов по конкретным областям управления, а управленцев - универсалов, способных эффективно работать на самых разных постах.

4) Разветвленная система государственного и гражданского контроля за работой чиновников, различные формы которого существуют в развитых зарубежных странах:

а) Контроль деятельности госаппарата со стороны парламента и его комиссий - квалифицированный парламент с хорошо организованной и влиятельной оппозицией правящей партии способен успешно осуществить эту функцию;

б) Судебный контроль - то есть возможность обжаловать действия конкретных государственных чиновников в общих и специальных судах. Так, например, в таких странах, как Франция и Германия наряду с обычными существуют специальные административные суды на основе административного права, которую дают возможность обжаловать акты, действие или бездействие органов власти;

в) Контроль со стороны специального уполномоченного по правам человека - во многих странах введен институт общественного контролера (омбудсмена), который призван рассматривать жалобы граждан по поводу ущемления их интересов государственными органами. Такой контролер не только реагирует на конкретные совершенные госчиновниками нарушения прав граждан, но и дает общие рекомендации по совершенствованию деятельности госаппарата; при этом деятельность уполномоченного по правам человека может быть эффективной только в тех обществах, в которых государственная система настроена на ликвидацию подобных нарушений;

г) Финансовый контроль - т.е. проверка финансовой отчетности (о личных доходах и расходах чиновников) государственных учреждений, которую осуществляет существующее в некоторых странах ведомство Генерального аудитора - контролера. Например, в США такой контролер назначается на 15 лет президентом и может быть смещен со своего поста только решением Конгресса, а в Англии - назначается парламентом и может быть им же смещен за нарушения или по достижении 65 - летнего возраста. В современной РФ аналогичные функции выполняет Счетная палата, состоящая из пожизненно избираемых экспертов - аудиторов;

5) Наличие в зарубежных странах целого комплекса специальных мер по борьбе с коррупцией, не позволяющих ей непомерно разрастаться и парализовать работу госаппарата, среди которых:

а) Контроль за чиновниками со стороны налоговой инспекции - она оценивает доходы чиновников, размер их личного имущества и произведенные расходы, что позволяет выявить возможные незаконные источники обогащения;

б) Создание специальных антикоррупционных органов. Например, в Сингапуре действует Бюро по борьбе с коррупцией, которое имеет широкие права по проверке финансов и деловой документации государственных учреждений, а также имущества любого госслужащего, заподозренного в коррупции. Сотрудники Бюро постоянно инспектируют государственные органы, собирают среди клиентов госучреждений информацию о злоупотреблениях конкретных чиновников;

в) Использование широкого арсенала методов для борьбы с коррупцией, которые делятся на частные и общие организационные. К частным относятся: а) горячие телефонные линии и специальные ящики для жалоб в легкодоступных местах, собирающие информацию о злоупотреблениях; б) использование добровольных и специально внедренных в госучреждения агентов (например, агентов военной разведки военным режимом Пак Чжон Хи в 60 - ые гг. в Южной Корее); в) привлечение иностранных аудиторских фирм для анализа финансовой деятельности учреждений (Индонезия).

В число общих организационных методов соответственно входят:

1) Повышение зарплаты и поощрение профессионального и карьерного роста чиновников;

2) Реорганизация работы бюрократических учреждений, в т.ч. более четкое распределение обязанностей между госучреждениями, упорядочение инструкций (для уменьшения возможностей их произвольного толкования), уменьшение числа формальных препятствий при получении клиентами услуг чиновников;

3) Ужесточение наказаний за должностные злоупотребления и регулярная ротация госслужащих в наиболее “уязвимых” для коррупции подразделениях.

Весь этот опыт и конкретные рекомендации являются весьма актуальным для России, государственный аппарат не соответствует практически ни одному из критериев эффективности, определенных для современной бюрократии западного типа. Так, по данным социологического опроса среди слушателей Российской академии государственной службы, проведенного весной 1995 г., для него характерны следующие особенности:

1) Довольно низкое влияние образования, дальнейшей учеб и повышения квалификации на карьеру управленца – ее зачастую предопределяют совсем другие обстоятельства;

2) Служебный рост чиновника зачастую зависит от поддержки той или иной экономической структуры (банка, фирмы, компании, и т.д.) – что создает благоприятную почву для коррупции;

3) Семейно – родственные и земляческие связи с вышестоящим начальством имеют для карьеры чиновника не меньшее значение, чем исполнительность, профессиональные знания и повышение квалификации;

4) Вопреки требованиям закона о государственной службе, значительная часть госслужащих отмечает зависимость своего продвижения по службе от национальности и политических убеждений;

5) Личная преданность вышестоящему начальнику, а также покровительство с его стороны являются сегодня главным условием успешной карьеры отечественного чиновника. Подобные отношения сегодня: а) пронизывают практически весь госаппарат «сверху донизу»; б) оказывают влияние на карьеру чиновника; в) определяют путь разрешения конфликтов между начальством и подчиненными; г) воспринимаются большинством госслужащих как нормальные и единственно возможные условия работы государственного аппарата.

Очевидно, что устранение всех этих недостатков требует принятия целого ряда мер по формированию более профессионального и социально ответственного корпуса чиновников в рамках масштабной реформы государственной службы.

 

Бюрократия и политика

 

Долгое время весьма распространенным в политической науке было мнение о том, что политическое руководство, т.е. собственно осуществление власти и политики - дело политиков, а назначение бюрократии - осуществление управления, т.е. воплощение в жизнь того, что задумали и запланировали политики.

В классической теории бюрократии чиновник рассматривается как абсолютно чуждый политики исполнитель воли вышестоящего политического руководителя. Упоминавшийся нами М. Вебер, в частности, указывал: “ В соответствии со своим естественным призванием подлинный чиновник не будет вмешиваться в политику - он скорее посвятит себя беспристрастному администрированию.”

Однако в ходе последующего развития социальной и политической науки это положение было отвергнуто. В наиболее радикальной форме оно было раскритиковано К.Марксом, который напрямую обвинил бюрократию в узурпации политической власти и использовании ее в своих интересах, отметив: “ Бюрократия имеет в своем распоряжении государство: это ее частная собственность ”.

Упоминавшаяся нами “ реалистическая теория бюрократии ” на основе изучения реального опыта работы чиновников приходит к выводу, что современная бюрократия не может не быть политической. Ведь если М.Вебер прав, и чиновники действительно являются наиболее компетентной, организованной и амбициозной социальной группой и контролирует механизм управления, то для нее не составляет особого труда узурпировать политическую власть и манипулировать обществом в своих интересах. На основе этой идеи родилась знаменитая доктрина “власти администрации ”, согласно которой реальная власть в современном обществе принадлежит бюрократии. Этот вывод многократно подтверждался политическим опытом зарубежных стран. Происходит политизация высшей государственной бюрократии, тесно связанной с высшими институтами власти (президент, правительство, парламент), которая все сильнее осваивает навыки публичной политики и влияет на власть. К высшей государственной бюрократии в различных странах соответственно относятся:

а) Во Франции - 400 высших чиновников, назначаемых лично президентом и премьер - министром, министры и директора отдельных министерств, большинство членов Государственного Совета, Счетной палаты и финансовой инспекции, члены личной канцелярии и кабинетов президента и премьер - министра;

б) В Англии - это в основном заместители и секретари министров, а также заместители секретарей (всего 782 человека);

в) В США - 1500 высших чиновников - помощников президента на положении государственных секретарей.

При этом возможны три основных модели взаимоотношений высших политических руководителей (президента, премьера, партийных лидеров) и высшей государственной бюрократии:

а) В странах, где существуют традиции сильного государства (Франция), позиции высшей бюрократии являются сравнительно устойчивыми, что делает ее независимой от политиков и позволяет подминать их “под себя”;

б) В странах, где существуют традиции контроля со стороны общества и политиков за государственным аппаратом (США), и нет гарантий устойчивого положения высшей бюрократии, она зависит от партийных лидеров и сменяется вслед со сменой руководства и курса после выборов;

в) В странах, где политика отделена от государственного управления, а высшей бюрократии закрыт доступ в политическую элиту и одновременно гарантирована устойчивость ее положения независимо от смены правительства - она может оказывать лишь косвенное влияние на высшие решения государственной власти (Англия, Швеция, Голландия).

Однако в любом случае, высшие чиновники влияют на решения правительства и их выполнение своими рекомендациями, участием в разработке и проталкивании разного рода решений и проектов, а также через контроль за их исполнением. Причем в различных странах подобная практика все более укореняется, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Так, например, в 70 - 80 - ые гг. во Франции высшие госчиновники стали принимать активное участие в т.н. “ межминистерских кабинетах” под председательством премьер - министра (их число доходило до 800 в год). В Италии, начиная с того же периода, высшие чиновники участвуют в качестве экспертов в работе межминистерских комиссий и в заседаниях Совета министров. В государственной же службе Великобритании выросла роль постоянного аппарата кабинета (т.н. Cabinet Office) и личного секретаря премьер - министра.

Подтверждением политизации чиновников также является формирование т.н. партийной бюрократии. Так, например, в конце 70 - х гг. в ФРГ в земельных парламентах (ландтагах), контролируемых одной из ведущих социал-демократической партией (СДПГ), 87 % статс-секретарей оказались членами этой партии, что явно больше доли ее представительства в органах власти. Одновременно с этим в Италии, где Христианско-демократическая партия (ХДП) с послевоенных времен имела парламентское большинство в 40 % мест, в то же время контролировала 70 - 90 % должностей в госаппарате. Подобное засилье “партийных бюрократов” не только вовлекает чиновников в политику, но и делает партийных лидеров и рядовых партийцев зависимыми от подобных “ бюрократических подпорок”.

В то же время вовлечение бюрократов в политику ограничивается целым рядом обстоятельств:

1) Формально чиновники не имеют права принимать высшие политические решения вместо президента или премьер - министра - они просто не будут иметь юридической силы. Их функции - разработка проектов и решений, контроль за их исполнением;

2) У любого высшего политического руководителя всегда есть в распоряжении средства, позволяющие преодолеть сопротивление бюрократии - так, например, в Англии министр может опереться в этой борьбе на премьер - министра, кабинет и парламент, а президент во Франции - на личный кабинет, правительство, правящую партию и мнение избравших его граждан;

3) Даже в ситуации острого кризиса политические деятели сохраняют свое монопольное право принимать решения, делегируя при необходимости лишь определенную их часть подчиненным им чиновникам.

4) Участие чиновников в политике “в свободное от работы время” четко регламентируется специальным законодательством, подтверждением чему служат многочисленные примеры:

а) В США 1939 г. был принят и до сих пор действует закон “ О политической деятельности ”, прямо запрещающий чиновникам участие в политических партиях. Согласно ему, чиновник, начавший политическую карьеру, должен уйти с государственной службы без надежды на возвращение;

б) В Великобритании законом определено, что государство вправе требовать от госслужащих абсолютной лояльности, а сами чиновники не должны позволять себе политических заявлений и в ыступлений, а также участвовать в выборах и вступать в политические партии;

в) Во Франции политические права госчиновников гораздо шире - регулирующий их ордонанс (свод) 1959 г. требует от них нейтралитета по отношению к политическим вопросам, но предоставляет им право создавать профсоюзные и иные объединения, а также вступать в политические партии.

В современной России, преодолевающей сложившиеся в коммунистические времена традиции «безликости» и политической аморфности основной массы государственной бюрократии и номенклатуры, государственные чиновники разного уровня (глава кабинета министров и президентской администрации, рядовые министры, главы региональных и местных администраций) постепенно осваивают навыки публичной политики. При этом важной особенностью вовлечения российских чиновников высшего и нижестоящих уровней в политику является его «добровольно – принудительный характер». Оно зачастую осуществляется по указанию вышестоящего начальства и в нарушение действующего закона о государственной службе и иных законов РФ. Наконец, при участии действующих госчиновников в выборах разного уровня (президентских, региональных, муниципальных) ставка делается не столько на цивилизованные избирательные технологии, сколько на использование ими своего служебного положения, что также противоречит законодательству.

Так, например, ни для кого не является секретом, что создание в 1995 г. движения «Наш – дом Россия» во главе с тогдашним премьер – министром В.Черномырдиным было инициировано Кремлем, а зависимым от Москвы региональным чиновникам было «настоятельно рекомендовано» партию власти поддержать. Столь же искусственный характер имеет созданное по установке президентской администрации к думским выборам 1999 г. движение «Единство» («Медведь»), во главе которого неожиданно для многих оказался ранее далекий от политики глава Министерства по чрезвычайным ситуациям (МЧС) С.Шойгу, а некоторые региональные отделения движения возглавили представители этого ведомства на местах. Нежелание инициировавшей массовое вовлечение госчиновников в политику президентской власти закону проявилось в период президентских выборов 1996 г. Именно в этот многие главы регионов вопреки действующему законодательству о госслужбе и «Закону о выборах» в обмен на различные льготы активно участвовали в избирательной кампании Б.Ельцина, используя свое служебное положение. Очевидно, что подобная практика не соответствует цивилизованным правовым нормам, определяющим формы и пределы участия чиновников в политике в зарубежных странах.

 

Вопросы и задания для повторения:

 

1) С чем было связано возникновение института бюрократии в истории человечества? В какую историческую эпоху это произошло?

2) Какие основные типы бюрократии существовали в мировой истории? Перечислите их основные характеристики.

3) Какие черты были свойственны европейской бюрократии Нового времени? Какие экономические, культурные и социально – политические факторы жизни европейских стран способствовали ее возникновению и утверждению?

4) Какие негативные стороны бюрократии как социального и политического института отмечает марксистская теория?

5) Какие моменты классического веберовского подхода пересматривает т.н. «реалистическая теория» бюрократии? Какие новые критерии эффективности бюрократии и общие требования к ней формулирует эта доктрина?

6) Каковы современные принципы организации управления и работы государственного аппарата действуют в современных западных странах?

7) Какие требования к профессиональной подготовки будущих чиновников предъявляются в зарубежных государствах?

8) Какие формы контроля за деятельностью государственных чиновников используются в зарубежной практике?

9) Какие методы совершенствования организации работы государственных чиновников используются за рубежом?

10) Какую роль играет бюрократия в современной политике? Почему современная бюрократия не может не быть политической? Поясните свой ответ.

11) Какие объективные обстоятельства ограничивают влияние совещенных чиновников на процесс принятия политических решений? Какие законодательные ограничения участия государственного чиновников в политике существуют в зарубежных странах? Приведите конкретные примеры.

 

Дополнительные вопросы:

 

1) Каковы основные проблемы, связанные с деятельностью государственного аппарата современной России? Каковы, на Ваш взгляд, возможные пути их преодоления?

2) Каковы основные причины и особенности вовлечения российских госчиновников в политику?

 

Литература:

 

1. Голосов Г.В. Сравнительная политология. – Новосибирск, 1994, Гл.9.

1. Вебер М. Избранные произведения. М.:Прогресс, 1990, С.657 – 667, 675 – 689.

2. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972.

4. Андреев С.С. Политическое управление и политическое руководство. // Соц. – политич. науки, 1992, № 4 – 5.

5. Иванов Н.П. Теория управления при переходе к рынку. // Полис, 1992, № 1 – 2.

6. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих. // МЭиМО, 1993, № 2.

7. Макаренко в.Л. Групповые интересы и властно – управленческий аппарат. // Социс, 1997, № 7.

8. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис, 1995, № 6; Он же. Государство и номенклатура: попытка необходимых уточнений. // Полис, 1996, № 2.

9. Гевелинг Л. Парадоксы бюрократизации современного российского общества: между социализмом, капитализмом и паразитоценозом. // МЭиМО, 1996, № 12.

10. Жабрев А.А. Современный российский чиновник: наброски к социологическому портрету. // Социс, 1996, № 8.