Структура и организация работы правительственной власти

 

Система органов правительственной власти и порядок ее работы соответственно различаются в конкретных странах. Например, в США при президенте существует т.н. исполнительное управление, в числе функций которого определены руководство и координация деятельности федеральных органов управления. Важнейшими его структурными подразделениями является такие учреждения, как Канцелярия Белого Дома, Совет Национальной Безопасности (СНБ), Административное и бюджетное управления, Экономический совет и Управление политического развития, контролирующие ситуацию в соответствующих сферах жизни общества. Задачи исполнительного управления сформулированы весьма туманно: “ служить президенту при выполнении конкретных действий, непосредственно относящихся к его должности ”. На практике же аппарат президентской власти в США решает важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, составляет федеральные программы и президентские послания, дает консультации по разрабатываемым законопроектам, координирует работу министерств и ведомств, работает с корреспонденцией.

Совет Национальной Безопасности (СНБ) - продукт политики “холодной войны”. В его обязанности входит подготовка рекомендаций Президенту по вопросам внутренней, внешней и оборонной политики, связанных с обеспечением национальной безопасности. Сегодня СНБ превратился в ключевой орган, определяющий содержание внешней политики Президента.

Административное и бюджетное управление оказывает решающее влияние на выработку программ управления экономикой и государством в целом. Оно наделено правом координировать деятельность и пересматривать организационную структуру органов исполнительной власти и содержание процесса государственного управления.

Экономический совет при президенте США (создан в 1946 г.) проводит исследования состояния национальной экономики и ее отдельных отраслей, готовит рекомендации для президента по экономическим вопросам, осуществляет анализ экономических программ и политики федерального правительства.

Управление политического развития (существует с 1917 г.) - разрабатывает и согласовывает рекомендации президенту по вопросам внутренней политики, разрабатывает и рекомендует к использованию конкретные программы политических преобразований.

В отличие от США, в Великобритании нет органа, осуществляющего общее руководство и координацию деятельности государственного аппарата - все эти функции одновременно выполняются сразу несколькими органами. Главным из них является личный секретариат премьер - министра и кабинета. Состав этого органа непостоянен - премьер - министр может учреждать в нем новые должности, давать новые названия старым, перераспределять функции и обязанности между его отделами и сотрудниками.

В то же время во Франции мощный и разветвленный аппарат существует и у президента, и у премьер - министра страны.

Аппарат, или так называемый “Дом президента”, насчитывающий более 200 человек, составляют чиновники высшего ранга по особым поручениям (генеральный секретариат, личный “военный штаб” президента и др.). Главная функция аппарата или “Дома президента” - разработка правительственных программ и контроль за их исполнением (поскольку именно президентский аппарат разрабатывает рабочие программы кабинета министров).

Кабинет (не Совет Министров!) премьер - министра осуществляет контроль за всеми сферами государственного управления, помимо военной, находящейся в ведении президента. Он разделен на две основных части. Первую составляют чиновники, оказывающие ему помощь личного характера - директор (организатор его работы), советник при премьере, чиновник по особым поручениям, советник по “особым вопросам” плюс другие помогающие лица. Вторую часть составляют одиннадцать секторов (отделов), отвечающих за конкретные сферы управления (экономика, социальная сфера, внешняя политика, правопорядок др.)

В ФРГ координацию деятельности государственного аппарата осуществляет т.н. “ единое суперминистерство”. Таким органом, непосредственно обслуживающим премьер - министра (канцлера) и сосредоточившим в своих руках все реальные рычаги политики является Ведомство Федерального Канцлера (ВФК). Оно осуществляет административные, организационные координационные, контрольные и иные функции, помогая канцлеру “формировать основные направления политики” (ст.65 Конституции ФРГ). Более конкретно, данное ведомство:

1) Готовит рекомендации канцлеру по всем вопросам, требующим его решения, готовит сами решения и контролирует их исполнение;

2) Координирует деятельность отдельных министерств в соответствии с линией главы правительства;

3) Готовит программу координационных совещаний канцлера с главами правительств земель;

4) Контролирует процесс разработки отдельными министерствами правительственных законопроектов;

5) Ведет делопроизводство канцлера и готовит заседания кабинета;

6) Прогнозирует и планирует политику правительства в долгосрочной перспективе.

При этом из подразделений “суперминистерства” непосредственно канцлеру подчиняются Служба прессы и информации и правительства, Федеральная разведывательная служба и др.

 

§5. Комитеты при правительстве и министерствах

 

Обычно правительственные комитеты выполняют сугубо консультативно - совещательные функции. Они изучают и обсуждают политические вопросы, сами выносят решения от имени кабинета либо подготавливают конкретные вопросы для его решения. Состав и структура подобных комитетов соответственно различаются в разных странах. Например, при правительстве Великобритании существует четыре таких комитета:

1) Комитет по вопросам обороны и заморской политики;

2)Комитет по вопросам экономической стратегии (под председательством премьер - министра);

3) Комитет по вопросам внутренней политики и социальным делам (под председательством министра внутренних дел);

4) Комитет по вопросам законодательства.

В ФРГ ни Конституция, ни “ Положение о правительстве ” не допускают существования правительственных комитетов - их заменяют федеральные советы или кабинеты по соответствующим вопросам, состоящие из министров, специализирующихся по определенным областям - т.е. социальный, экономический, финансовый и др. комитеты.

В России практика создания комитетов при правительстве страны еще окончательно не утвердилась, хотя отдельные структуры подобного профиля функционируют и обладают значительным влиянием (например, Госкомимущество РФ).

Что касается министерств, то мировой практике государственного строительства и управления существуют различные модели структуры и организации их работы. Например, во Франции Совет Министров в декрете от 22 января 1959 г. провозгласил право премьер - министра устанавливать полномочия отдельных министров по своему усмотрению. После принятия этого решения каждое новое правительство республики самостоятельно изменяло число и функции министерств.

В Великобритании, в английском административном праве нет четкого определения министерств и ясных принципов их классификации - в результате система правительственной власти здесь характеризуется чрезвычайной запутанностью и сложностью. При этом законодательство определяет статус и объем полномочий каждого конкретного министра, и поэтому реорганизация британских министерств происходит путем передачи полномочий от одного министра другому. С начала 70 - ых гг. произошло упорядочение системы министерств в соответствии с предметно - целевым подходом - т.е. выполняющие сходные или близкие министерства стали укрупняться и сливаться.

В США “ Закон об административной процедуре ” 1946 г. содержит в себе четкое определение административных учреждений – в том числе их статуса, пределов полномочий (все функции, кроме осуществления обороны и внешней политики), и поделил их все на органы, обладающие административной властью (правом принимать конкретные решения), и чисто исполнительные учреждения.

В целом же в масштабах всего мира существует общая тенденция к сокращению числа министерств. Так, например, в США в начале 80 - ых гг. их было лишь 13, в ФРГ - 16, а во Франции с начала 50 - ых гг. их число колебалось от 14 до 34.

С точки зрения выполняемых функций, в любом государстве существуют министерства следующего профиля:

1) Министерства, созданные с целью защиты политического строя и поддержания общественного порядка (МВД, Госбезопасность, разведка и контрразведка);

2) Министерства, ведающие внешними сношениями (внешней политикой);

3) Военное министерство (или министерство обороны);

4) Министерства экономического профиля (экономики, финансов, торговли, внешнеэкономических связей, промышленно - технической политики);

5) Министерства юридического профиля, наблюдающие за соблюдением законности и конституционных прав граждан (министерство юстиции);

6) Министерства социального профиля (социальная политика, социальное обслуживание и защита);

7) Министерские учреждения в сфере образования и культуры.

В административной практике долгое время также существовало деление всех министерств на “старые” (традиционные) (например, министерства финансов, иностранных дел и др.) и “новые” (министерства общеэкономического профиля либо призванные решать социальные и культурные проблемы). Сегодня подобное деление уже не действует, поскольку “новые” министерства уже “укоренились”, а “старые” освоили целый ряд новых функций (экономическое регулирование, охрана окружающей среды и др.). Одновременно все более проявляется тенденция к усилению “веса” и роли силовых, экономических и занимающихся решением социальных вопросов ведомств.

 

 

Вопросы и задания для повторения:

1. Какие основные функции призвана выполнять исполнительная власть в жизни общества?

2. Какие основные типы исполнительной власти выделяются в политической науке? На какие властные институты опирается каждый из выделенных типов?

3. Какое положение занимают органы исполнительной власти в рамках парламентской монархии и республики, президентской и полупрезидентской (смешанной) республики? Проиллюстрируйте свой ответ примерами из конституционно – правовой практики зарубежных государств и современной России.

4. Какие основные социально – экономические и политические задачи призваны решать администрация и аппарат президента (президентская республика) и кабинет министров (смешанная и парламентская республики)?

5. Каковы полномочия и основные функции главы правительства в рамках различных форм правления? Проиллюстрируйте свой ответ примерами из политической практики России и зарубежных государств.

6. Какие институты (и их структурные подразделения) составляют систему исполнительной власти в различных странах и какие основные политические и административные функции они выполняют?

7. Какие функции выполняют комитеты при правительстве и министерства? По каким основным принципам (критериям) создаются конкретные министерства и какие функции они выполняют? Что такое «традиционные» и новые министерства? Является ли актуальным подобное деление министерств на сегодняшний день?

 

Дополнительные вопросы:

 

1. Какими отличительными чертами характеризовались роль и положение органов исполнительной власти в истории России? С чем, на ваш взгляд, связано их очевидное преобладание (зачастую с полным либо частичным подчинением) над органами законодательной и судебной власти?

2. Какой принципы взаимоотношений между президентом и правительством предусматривает Конституция РФ, и как они строятся в действительности?

3. Отвечает ли, на Ваш взгляд, фактическое сосредоточение всей полноты исполнительной власти в руках Президента РФ интересам эффективного управления страны? Какие конституционные изменения в его взаимоотношениях с премьер – министром и кабинетом представляются Вам целесообразными?

 

 

Литература:

 

1. Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1994, Гл.8.

2. Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений. // Соц. – политич. журнал, 1994, № 7 – 8.

3. Современное буржуазное государственное право. Кн.2. М., 1987.

4. Решетников П. Реформа исполнительной власти. // Диалог, 1994, № 1.

5. Кувалдин В. Президентство и демократия. // Своб. мысль, 1998, № 2; Он же. Президентская и парламентская республики: формы демократического транзита. // Полис, 1998, № 5.

6. Самуйлов С.М. О президентской власти в США. // США – ЭПИ, 1990, № 9.

7. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.:Юридич. литература, 1994.

 

 

Глава 17. Парламент