Раздел 5. Демократия как форма правления и система институтов

Раздел 5. Демократия как форма правления и система институтов

 

Глава 15. Демократия: понятие и возникновение

Глава 16. Исполнительная власть

 

Речь в этой главе пойдет о собственно политической исполнительной власти. Парламенты, бюрократия, конституционные суды - все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем - чтобы служить ей “сдержками и противовесами”. Однако и сегодня исполнительная власть стремится присвоить себе все полномочия, на которые не имеют формальных юридических оснований претендовать другие институты. По этой причине именно исполнительной власти в сравнительном политическом анализе придается особое значение.

 

 

Власть: Абсолютная Ограниченная

 

Монополистическая Автократическая Ограниченная

президентская

Плюралистическая Олигархическая

(разделение властей) (власть в руках узкой Парламентская

Группы лиц)

Таким образом, мы видим, что предложенная Блонделем типология исполнительной власти во многом сходна с классификацией форм правления у Аристотеля. К этому остается добавить, что в современных условиях лишь президентская и парламентская формы правления четко различаются между собой с конституционной точки зрения. В то же время автократии и олигархии не существуют “в чистом виде”, а представляют собой разновидности авторитарного режима. Более актуальным сегодня является разделение исполнительной власти на модели, существующие в рамках президентской, полупрезидентской (смешанной) и парламентской республик (или парламентских монархий).

 

Глава 17. Парламент

 

Классификация парламентов

 

Общее значение термина “парламент” определяет его как “ многочисленный по составу выборный орган, автономный по отношению к другим органам власти, члены которого равны по статусу ”. Уточнению и конкретизации этого общего и формального определения способствует классификация парламентов. Основанием этой классификации является отношение представительного органа к исполнительной власти. Рассмотрим выделяемые в соответствии с этим критерием его разновидности.

 

1. Доминирующие парламенты. Примерами его могут служит Национальная ассамблея Франции (периода Четвертой республики), современный итальянский парламент. Встречается данная разновидность редко, что вполне объяснимо: доминирующие парламенты, достигнув пика величия и влияния, и способствуют тем самым своему падению. Как следует из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни и жестко контролируют исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Так, например, за 12 летний период существования Четвертой (парламентской) республики (1946 - 1958) Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов, некоторые из которых работали считанные недели. Мотивы, которыми руководствуются члены “доминирующих парламентов”, сознательно ведя дело к ослаблению и падению правительства - это расчет получить место в составе следующего правительства, и, самое главное – преследование узкопартийные цели. Доминирующий парламент всегда является порождением партийной системы “крайнего плюрализма”, предполагающей наличие большого числа конфликтующих друг с другом партий, неспособных образовать устойчивую коалицию. Например, в период Четвертой республики во Франции, когда две влиятельные партии - коммунисты “слева” и голлисты “справа” отвергали сами основы политического режима и находились в острой конфронтации между собой. В чрезвычайно многопартийной Италии со времен основания республики сменилось более 50 кабинетов. Таким образом, данная разновидность парламента вовсе не оптимальна и, в конечном счете, ведет к параличу власти.

 

2. Автономные парламенты. Примеры - Конгресс США, шведский риксдаг, Верховная Рада Украины. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, не могут быть распущены или принуждены к принятию не устраивающих их решений, но при этом ресурсов для “свержения” исполнительной власти у них недостаточно. Автономия американского парламента обеспечивается несколькими обстоятельствами. Во - первых, основополагающим для государственного устройства США является принцип разделения властей. Во - вторых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины, благодаря чему законодательный корпус относительно свободен в принятии решений. В - третьих, сила и влияние Конгресса во многом предопределяются наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это обеспечивает активную и самостоятельную роль представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольных функций. Автономные парламенты также довольно часто возникают в странах с устоявшимся порядком и процедурой консультаций между различными партиями и их фракциями по политическим вопросам, как это имеет место в скандинавских странах.

 

3. Ограниченно автономные парламенты. Эта разновидность существует в Великобритании и всех ее бывших доминионах. Ограниченно автономный парламент традиционно принято рассматривать как арену борьбы (зачастую показной и ритуализированной) между правительством и оппозицией. Поскольку последняя в рамках британской двухпартийной системы традиционно находится в меньшинстве, контроль правительства над правящей партией традиционно обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Поэтому роль британской палаты общин (нижней) - не править, а досаждать правительству критикой, обсуждением принятых решений и запросами. При этом кризис правительства и его отставка могут быть вызваны лишь “бунтом на корабле” - т.е. расколом в рядах правящей партии. Другой тип ограниченного парламента представляет собой нынешнее Федеральное собрание России. Подобный статус прежде всего нижней его палаты предопределяется сформулированными в Конституции ограничениями его компетенции и реальных возможностей политического влияния. Так, например, депутаты Государственной Думы РФ лишены реальных рычагов воздействия на президента (из – за усложненной и практически нереализуемой процедуры импичмента) и правительство (их участие в формировании кабинета ограничивается лишь формальным согласием на утверждение кандидатуры его председателя – троекратное же ее отклонение либо вынесение вотума недоверия правительству чреваты роспуском нижней палаты). Помимо этого, президентская сторона в полной мере использует свое право вето на принятые законопроекты и право издавать указы, заменяющие «необходимые» и отсутствующие законы, а также зависимость от нее парламентариев в финансовом отношении (заработная плата депутатов и иные их льготы обеспечиваются Управлением делами Президента). При этом следует отметить, что подобная ограниченность представительного органа в РФ, в отличие от стран с устойчивой демократией, связана не с особенностями партийной и избирательной системы, а прежде всего с незавершенностью формирования в России цивилизованного и полноценного парламентаризма.

 

4. Подчиненные парламенты. Примеры - Национальное собрание Франции (Пятая республика), парламент Кении и ряда других африканских стран. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом, направляет и контролирует его работу. Во многих развивающихся странах многие парламентарии зачастую боятся критиковать правительство, опасаясь за свою личную безопасность. Но и в такой ситуации парламент остается важным связующим звеном между центральной властью и сельской глубинкой - “законодатели” выступают как защитники интересов своих избирателей в столице, “выбивают” субсидии и т.д. Во Франции же с ее сильными демократическими традициями и многопартийной системой аргументом в пользу введения подчиненного парламента были политическая нестабильность и неэффективность слабой власти периода Четвертой республики. Поэтому в Пятой республике полномочия Национального собрания были жестко ограничены Конституцией 1958 г. в пользу президента и его аппарата - в результате до второй половины 80 - х гг. оно оставалось одним из слабых в мире. Ситуация изменилась лишь после того, когда президенту - социалисту Ф.Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. Отсутствие партийного контроля за представительным собранием позволило последнему проводить самостоятельную политическую линию.

 

5. Полностью подчиненные парламенты. Эта разновидность характерна для многих популистских мобилизационных (например, Танзания или Ирак), некоторых военных (Бразилия в начале 80 - х гг.), всех коммунистических и некоторых “переходных” режимов стран СНГ (Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан). Например, за всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто - то проголосовал против предложений правительства и ЦК КПСС. Парламент современного Туркменистана только однажды вступил в полемику с президентом С.Ниязовым - по вопросу о присвоении ему новых государственных наград. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания, а сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер - например, депутаты нынешнего узбекистанского парламента собираются два раза в год на одну неделю и “конвейерным методом” принимают все предлагаемые правительством законопроекты. При этом право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимизировать (узаконить) правящий режим и санкционировать его мероприятия.

 

Функции парламентов

 

Функции парламентов могут быть сведены к четырем основным: легитимации; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней. Если парламент не выполняет какую - либо одну из этих функций, но успешно справляется с другой - он все равно играет большую роль в политической системе.

Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть берет на себе законодательную инициативу и правит посредством декретов, она всегда нуждается хотя бы в формальном одобрении своих решений “народными избранниками”. Формальным признаком признания этой роли парламентов при авторитарном и тоталитарном режимах является наличие у парламентариев “иммунитетов” - член парламента не может быть арестован без санкции собрания, его речь в стенах парламента не может быть прервана, а у самого парламента - права прерывать свои заседания по собственному усмотрению, и др. В обмен на лояльность и создание иллюзии “легитимности режима” авторитарные правители предлагают парламентариям разнообразные материальные или иные привилегии, а в случае непокорности - подвергают их репрессиям.

Функция представительства является единственной, которую может выполнять только сам парламент. При этом в политической мысли существует четыре основных подхода, пытающихся объяснять сущность этого представительства: они соответственно рассматривают парламентариев в разных ролях - “слуг избирателей”, “опекунов народов”, “проводников воли партий” и “зеркала общества”.

«Слуги избирателей» могут действовать либо в интересах избирательного округа в целом, либо - наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят в сущности местнический характер, а самостоятельная позиция, идущая вразрез с мнением избирателей, может стоить ему кресла. Такой подход к представительству особенно широко распространен в США, где считается, что конгрессмены (члены верхней палаты) должны “привозить домой бекон” в виде правительственных заказов, субсидий и контрактов. В то же время подобная зависимость парламентариев от своих избранников встречается сравнительно редко, и чаще они способны самостоятельно принимать те или иные решения. В целом же политическая практика показывает, что совершенно лишенные самостоятельности парламентарии не могут эффективно справляться со своими обязанностями, и данный подход устарел.

Подход к парламентариям как к опекунам народа нашел свое яркое выражение в творчестве английского консервативного мыслителя 18 в. Э.Берка. Он полагал, что парламент должен быть не собранием противоположных и конфликтующих друг с другом деятелей и сторон, а выразителем интересов и опекуном всей нации, представлять собой “ независимую ассамблею единой нации с совместным интересом, общим для всех ”. Такой подход к представительству заметно расширяет автономию парламентов и позволяет им скорее выступать в роли лидеров общественного мнения, но не его пассивных “отражателей ”. Однако в современном обществе, где все большую роль в представлении общественных интересов играют политические партии и иные гражданские объединения, парламентам все труднее “опекать народ” и быть единоличным выразителем общего интереса.

Наиболее ярко в качестве проводников воли партий парламенты выступают в условиях коммунистических и популистских мобилизационных режимов. В то же время такой подход не чужд и либеральной демократии, особенно там, где существуют пропорциональные избирательные системы (т.е. политические партии получают места в парламенте пропорционально отданным за них голосам избирателей). Аргументы сторонников этого подхода таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, и поэтому избранные депутаты не должны изменять своей партийнойплатформе и нарушать партийно-фракционную дисциплину. Следует признать, что для эффективной работы парламента (упорядочения его структуры) и целенаправленного выражения интересов избирателей партийная дисциплина действительно необходимы. Однако этот подход не отвечает на вопрос, что делать в ситуации, когда расходятся установки центрального руководства партии и местной партийной ячейки, от которой выдвигается депутат? Что делать, если произошел раскол партии? Эти проблемы нельзя разрешить, если депутат жестко подчинен определенной партии, и вполне возможно, если он достаточно самостоятелен в своих решениях. Поэтому у представленных в парламентах партийных фракций могут существовать различные типы дисциплины - жесткая (подчинение лидеру фракции), умеренная (принятие решений консенсусом) и мягкая (каждый партийный депутат голосует по своему усмотрению, уведомляя коллег - однопартийцев).

Почти все модели придают парламенту значение “зеркала общества”, что особенно не чуждо тоталитарным и авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и др. Однако подобная модель является архаичной, и получается, что в условиях либеральной демократии зеркало общества практически всегда оказывается “кривым ”. Так, например, известно, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего - члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса, превосходят своих избирателей по уровню образования, и в большинстве своем принадлежат к мужскому полу. Это связано с тем, что в современном высокоразвитом и многообразном обществе ресурсы (властные, финансовые, образовательные) отдельных групп слишком неравны для того, чтобы каждая из них смогла обеспечить свое пропорциональное представительство в парламенте. Это и не нужно, поскольку интересы практически всех социальных групп вполне могут отстаивать профессиональные парламентарии - выходцы из другого социального слоя. По этой причине разные парламентарии в своей практической работе делают акценты на различные подходы к представительству. Опыт показывает, что работа парламента бывает эффективной только тогда, когда его члены разделяют разные подходы к своей деятельности, позволяя парламенту быть и “ опекуном”, и “проводником партийной воли”, и “зеркалом”.

Третья функция парламентов - рекрутирование и социализация (политическое обучение) элиты. В условиях либеральной демократии пройти в парламент - значит, сделать ставку на министерское кресло, а порой - и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается и большинства авторитарных режимов, но не относится к тоталитарным (там будущие лидеры рекрутируются и воспитываются в рядах правящей партии). Так, например, Конгресс Бразилии продолжал выполнять эти функции даже будучи лишенным своих основных полномочий в период военной диктатуры - депутаты в его стенах получали опыт, необходимый для продвижения на новые должности - губернаторов штатов, министров, и т.д. Важнейшим условием успешного выполнения парламентом функций социализации является возможность опереться на прежний запас парламентской и политической культуры - если ее нет, то и передавать новым поколениям парламентариев нечего. Ярким примером тому служит опыт работы парламентов России и других стран СНГ - они активно рекрутируют новых членов политической элиты, но зачастую не прививают им необходимых политических знаний и навыков.

Четвертая функция парламентов - воздействие на исполнительную и контроль за ней. Инструментами такого контроля могут служить : формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами; парламентские запросы и расследования; постановления и резолюции; вотум недоверия правительству. Очевидно, что все эти инструменты далеко не в равной степени доступны разным парламентам. Если доминирующие парламенты используют их полностью, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. Так, например, в Великобритании с ее жесткими нормами партийной дисциплины и преобладанием в парламенте правящей правительственной партии главным оружием парламентской оппозиции становятся запросы кабинету министров (так, только в 1979 г. палата общин заслушала 4000 ответов на такие запросы). В США отдельные конгрессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопроектов (биллей) даже не имея надежды на их принятие - главное здесь заявить о себе. Депутаты Государственной Думы России, не имея реальных рычагов воздействия на президента и ограниченные в своей способности воздействовать на правительство (выражение ему недоверия может окончиться роспуском палаты) и принимать законы (могут дублироваться указами президента) зачастую выражают свою политическую позицию в форме постановлений по тем или иным вопросам.

Способность парламентов выполнять контрольные функции существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно меняется, то трудно ожидать от него эффективного контроля за правительством. Многое зависит от уровня оплаты труда парламентариев. Например, члены Верховного Совета СССР до 1989 г. не получали ничего, и, естественно, не могли считаться профессионалами. Между тем в странах с развитыми традициями парламентаризма разброс в уровне оплаты труда народных избранников весьма велик. Так, в Великобритании зарплата чиновников сравнительно невелика и примерно равна окладу чиновника “средней руки”. В то же время ежегодные расходы на функционирование Конгресса в США превышают миллион долларов, что позволяет его членам сосредоточиться на законодательной деятельности, дает возможность нанимать обслуживающий персонал и оплачивать экспертные услуги. Все это в совокупности обеспечивает весьма высокий уровень профессионализма членов Конгресса.

Так или иначе, большинство парламентов могут воздействовать на исполнительную власть, однако не всегда пользуются подобной возможностью. Все зависит от позиции парламентариев, выражающейся в конкретном типе голосования. Как показывает тщательное эмпирическое (т.е. основанное на обобщении первичного фактологического материала) исследование, проведенное американскими политологами Дж.Левенбургом и С.Паттерсоном, поведение членов парламента может быть описано с помощью трех моделей голосования:

1) Индивидуалистической, когда при голосовании депутат принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни одному из них не предавая значения (распространена в Конгрессе США). Очевидно, что при таком подходе общий парламентский контроль за деятельностью правительства в такой ситуации затруднен;

2) Модель “правительство против оппозиции”, типичная для Великобритании и ее доминионов, и одновременно распространенная в других странах (Франции, ФРГ и др.), предполагает совместные акции оппозиционных депутатов которые, однако, находятся в меньшинстве - возможностей для контроля за исполнительной властью больше, но они ограничены;

3) Коалиционная модель голосования, характерная для государств, практикующих “консенсусную демократию”: партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но при этом при решении каждого отдельного вопроса возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая отдельному пролетарию определять “своих” и “чужих”, блокируясь с той или иной стороной. Например, как отмечает российский политолог Г.В.Голосов, член парламента Бельгии - по национальности валлон (франкоязычный) - по социальным вопросам будет голосовать с правыми фламандцами (германоязычными) против валлонских коммунистов, а при определении языковой политики вместе с валлонскими коммунистами против правых фламандцев, иногда - за оппозицию, иногда - за правительство.

Очевидно, что оптимальные возможности для осуществления парламентского контроля за правительством создает ситуация “единодушного голосования ” по тому или иному вопросу. Подобное проявление - вовсе не привилегия тоталитарных и авторитарных режимов. Например, значительная часть законопроектов принимается Конгрессом США консенсусом, аналогичная ситуация не редкость в Великобритании и во Франции. В то же время она часто свидетельствует о достаточно острых противоречиях между исполнительной и законодательной властью, либо обостряет их отношения.

 

Глава 18. Судебная власть

 

Политическая модернизация

 

Под собственно же политической модернизацией в политической науке понимают процесс создания эффективных властных институтов и механизмов, формирование компетентной и эффективной бюрократии европейского типа, расширение участия масс в политике, становление правового государства и гражданского общества. При этом политическая модернизация является составной и неотъемлемой частью общего процесса модернизации - без определенных изменений во властной и политической сфере невозможно обеспечить ускоренное развитие экономики, сферы образования и науки, но, в свою очередь, интенсивное развитие новых экономических отношений и гражданской культуры требует изменения политических институтов. При этом в тех странах, где модернизация осуществлялась в рамках спонтанной и органичной модели (Западная Европа и Северная Америка) экономические и культурные изменения (развитие капиталистических отношений в недрах феодализма и религиозная Реформация) предшествовали политическим (буржуазные революции, слом системы абсолютизма и переход к конституционному правлению). В странах же, где модернизация имела догоняющий, авторитарный либо частичный характер (страны “Второго” и “Третьего мира”), изменения в политике и сфере власти, в сознании правящей элиты предшествовали широкомасштабным экономическим и культурным изменениям (реформы основоположника современного турецкого государства Кемаля Ататюрка 20 - 40 - х гг., “ белая революция ” шаха Резы Пехлеви 60 - 70 - х гг. в Иране, преобразования, начатые лидером КПК Дэн Сяопином в 70 - ые гг. и продолжающиеся по сей день в Китае).

Американские политологи С.Верба и Л.Пай выделяют следующие основные составляющие и признаки процесса политической модернизации:

1) Структурная дифференциация (разделение) институтов политической системы - т.е. появление все новых политических институтов, выполняющих строго очерченную функцию и одновременно тесно взаимосвязанных и взаимодействующих между собой (например, создание новых профильных министерств и ведомств в структуре исполнительной власти);

2) Повышение мобилизационных способностей политической системы - т.е. ее способности мобилизовать разнообразные ресурсы (политические, экономические, силовые, информационные, демографические) и направить их на достижение новых целей в развитии;

3) Повышение способностей политической системы к выживанию в кризисных ситуациях и к преодолению кризисов за счет использования новых средств коммуникации, социализации и мобилизации;

4) Ощутимая тенденция к политическому равноправию - т.е. постепенное снятие всех ограничений (экономических, административных, национальных и др.) на участие граждан в политике.

 

 

Бюрократия и политика

 

Долгое время весьма распространенным в политической науке было мнение о том, что политическое руководство, т.е. собственно осуществление власти и политики - дело политиков, а назначение бюрократии - осуществление управления, т.е. воплощение в жизнь того, что задумали и запланировали политики.

В классической теории бюрократии чиновник рассматривается как абсолютно чуждый политики исполнитель воли вышестоящего политического руководителя. Упоминавшийся нами М. Вебер, в частности, указывал: “ В соответствии со своим естественным призванием подлинный чиновник не будет вмешиваться в политику - он скорее посвятит себя беспристрастному администрированию.”

Однако в ходе последующего развития социальной и политической науки это положение было отвергнуто. В наиболее радикальной форме оно было раскритиковано К.Марксом, который напрямую обвинил бюрократию в узурпации политической власти и использовании ее в своих интересах, отметив: “ Бюрократия имеет в своем распоряжении государство: это ее частная собственность ”.

Упоминавшаяся нами “ реалистическая теория бюрократии ” на основе изучения реального опыта работы чиновников приходит к выводу, что современная бюрократия не может не быть политической. Ведь если М.Вебер прав, и чиновники действительно являются наиболее компетентной, организованной и амбициозной социальной группой и контролирует механизм управления, то для нее не составляет особого труда узурпировать политическую власть и манипулировать обществом в своих интересах. На основе этой идеи родилась знаменитая доктрина “власти администрации ”, согласно которой реальная власть в современном обществе принадлежит бюрократии. Этот вывод многократно подтверждался политическим опытом зарубежных стран. Происходит политизация высшей государственной бюрократии, тесно связанной с высшими институтами власти (президент, правительство, парламент), которая все сильнее осваивает навыки публичной политики и влияет на власть. К высшей государственной бюрократии в различных странах соответственно относятся:

а) Во Франции - 400 высших чиновников, назначаемых лично президентом и премьер - министром, министры и директора отдельных министерств, большинство членов Государственного Совета, Счетной палаты и финансовой инспекции, члены личной канцелярии и кабинетов президента и премьер - министра;

б) В Англии - это в основном заместители и секретари министров, а также заместители секретарей (всего 782 человека);

в) В США - 1500 высших чиновников - помощников президента на положении государственных секретарей.

При этом возможны три основных модели взаимоотношений высших политических руководителей (президента, премьера, партийных лидеров) и высшей государственной бюрократии:

а) В странах, где существуют традиции сильного государства (Франция), позиции высшей бюрократии являются сравнительно устойчивыми, что делает ее независимой от политиков и позволяет подминать их “под себя”;

б) В странах, где существуют традиции контроля со стороны общества и политиков за государственным аппаратом (США), и нет гарантий устойчивого положения высшей бюрократии, она зависит от партийных лидеров и сменяется вслед со сменой руководства и курса после выборов;

в) В странах, где политика отделена от государственного управления, а высшей бюрократии закрыт доступ в политическую элиту и одновременно гарантирована устойчивость ее положения независимо от смены правительства - она может оказывать лишь косвенное влияние на высшие решения государственной власти (Англия, Швеция, Голландия).

Однако в любом случае, высшие чиновники влияют на решения правительства и их выполнение своими рекомендациями, участием в разработке и проталкивании разного рода решений и проектов, а также через контроль за их исполнением. Причем в различных странах подобная практика все более укореняется, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Так, например, в 70 - 80 - ые гг. во Франции высшие госчиновники стали принимать активное участие в т.н. “ межминистерских кабинетах” под председательством премьер - министра (их число доходило до 800 в год). В Италии, начиная с того же периода, высшие чиновники участвуют в качестве экспертов в работе межминистерских комиссий и в заседаниях Совета министров. В государственной же службе Великобритании выросла роль постоянного аппарата кабинета (т.н. Cabinet Office) и личного секретаря премьер - министра.

Подтверждением политизации чиновников также является формирование т.н. партийной бюрократии. Так, например, в конце 70 - х гг. в ФРГ в земельных парламентах (ландтагах), контролируемых одной из ведущих социал-демократической партией (СДПГ), 87 % статс-секретарей оказались членами этой партии, что явно больше доли ее представительства в органах власти. Одновременно с этим в Италии, где Христианско-демократическая партия (ХДП) с послевоенных времен имела парламентское большинство в 40 % мест, в то же время контролировала 70 - 90 % должностей в госаппарате. Подобное засилье “партийных бюрократов” не только вовлекает чиновников в политику, но и делает партийных лидеров и рядовых партийцев зависимыми от подобных “ бюрократических подпорок”.

В то же время вовлечение бюрократов в политику ограничивается целым рядом обстоятельств:

1) Формально чиновники не имеют права принимать высшие политические решения вместо президента или премьер - министра - они просто не будут иметь юридической силы. Их функции - разработка проектов и решений, контроль за их исполнением;

2) У любого высшего политического руководителя всегда есть в распоряжении средства, позволяющие преодолеть сопротивление бюрократии - так, например, в Англии министр может опереться в этой борьбе на премьер - министра, кабинет и парламент, а президент во Франции - на личный кабинет, правительство, правящую партию и мнение избравших его граждан;

3) Даже в ситуации острого кризиса политические деятели сохраняют свое монопольное право принимать решения, делегируя при необходимости лишь определенную их часть подчиненным им чиновникам.

4) Участие чиновников в политике “в свободное от работы время” четко регламентируется специальным законодательством, подтверждением чему служат многочисленные примеры:

а) В США 1939 г. был принят и до сих пор действует закон “ О политической деятельности ”, прямо запрещающий чиновникам участие в политических партиях. Согласно ему, чиновник, начавший политическую карьеру, должен уйти с государственной службы без надежды на возвращение;

б) В Великобритании законом определено, что государство вправе требовать от госслужащих абсолютной лояльности, а сами чиновники не должны позволять себе политических заявлений и в ыступлений, а также участвовать в выборах и вступать в политические партии;

в) Во Франции политические права госчиновников гораздо шире - регулирующий их ордонанс (свод) 1959 г. требует от них нейтралитета по отношению к политическим вопросам, но предоставляет им право создавать профсоюзные и иные объединения, а также вступать в политические партии.

В современной России, преодолевающей сложившиеся в коммунистические времена традиции «безликости» и политической аморфности основной массы государственной бюрократии и номенклатуры, государственные чиновники разного уровня (глава кабинета министров и президентской администрации, рядовые министры, главы региональных и местных администраций) постепенно осваивают навыки публичной политики. При этом важной особенностью вовлечения российских чиновников высшего и нижестоящих уровней в политику является его «добровольно – принудительный характер». Оно зачастую осуществляется по указанию вышестоящего начальства и в нарушение действующего закона о государственной службе и иных законов РФ. Наконец, при участии действующих госчиновников в выборах разного уровня (президентских, региональных, муниципальных) ставка делается не столько на цивилизованные избирательные технологии, сколько на использование ими своего служебного положения, что также противоречит законодательству.