Структура и организация работы парламента

 

Важнейший вопрос, касающийся структуры парламента - должен ли он состоять из одной, двух или более палат? В период абсолютных монархий средневековья этот вопрос решался просто: каждая из палат должна была представлять какое - либо одно из сословий королевства - дворянство, духовенство, горожане и (иногда) крестьяне. Считалось, что у каждого сословия есть собственные традиционные интересы, права и обязанности, и поэтому все они имеют право на отдельное представительство. В 19 в. на место корпоративному принципу пришел индивидуалистический принцип “один человек - один голос”. Тем не менее рудименты средневекового парламентаризма кое - где дожили и до наших дней - прежде всего это палата лордов в Великобритании, членство в которой является наследственным и пожизненным. Одновременно некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, политических и культурных групп. Так построены сенат в Ирландии, социально - экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. Наиболее широкомасштабный эксперимент подобного рода был осуществлен в Югославии, где до распада страны в 1991 г. многопалатный, сложный по составу парламент (Скупщина), отражавший национально - территориальные (союзные республики) и экономическое (профессиональные группы) расслоение общества.

В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство территорий, составляющих государство (субъектов Федерации). Самый известный пример - Сенат США, где каждый штат независимости от территориальных размеров и численности населения были представлены двумя сенаторами. Подобный порядок заведен и во многих других странах - Австралии, Канаде, Индии, и др. Наиболее известным здесь является пример верхней палаты германского парламента (бундесрата), в состав которого кооптируются представители земельных правительств - министры, формирующие комитеты соответственно их профилю (финансы, безопасность, наука и образование, и др.). В современной Германии ни одно из важнейших государственных решений и законов (затрагивающих изменение территориального устройства, экономическую сферу, военную сферу и др.) не могут быть приняты без одобрения верней палаты. В советском Союзе, несмотря на во многом искусственный характер советского федерализма, наряду с Палатой Союза действовала составленная из представителей союзных республик Палата Национальностей. В современной Российской Федерации в составе Федерального собрания большим весом обладает Совет Федерации - официальный орган, в состав которого кооптированы главы исполнительной и законодательной власти 89 субъектов РФ, без одобрения, которого не могут быть приняты ряд важных государственных решений и утверждены кандидатуры на ряд ключевых государственных постов. Конституция РФ относит к его ведению: а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; в) назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; г) назначение на должность судей и Генерального прокурора и освобождение последнего от нее; д.) решение вопроса о возможности использования ВС РФ за пределами ее территории. При этом характерно, что даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты формируются таким образом, чтобы ни одна из территорий не чувствовала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администраций, а в Италии сенат формируется посредством всеобщего голосования в рамках территориальных округов.

В пользу двухпалатных парламентов обычно приводят два основных аргумента: во - первых, такая система сокращает возможность “лобовой” конфронтации законодателей с исполнительной властью, во - вторых, позволяет “фильтровать” и “отсеивать” непродуманные законопроекты нижней палаты, в - третьих - разгружает нижнюю палату, беря на себя обсуждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для доминирующих парламентов (возможности остальных конфронтировать с правительством и так достаточно скромны), второй и третий устраняются заключением, согласно которому целесообразнее поднять уровень профессионализма и компетентности нижней палаты, нежели создавать над ней верхнюю “надстройку”. Одновременно вполне очевидными являются возражения против двухпалатных парламентов. Так, формируемые на основе разных принципов палаты не могут быть равноправными, и одна из палат (чаще верхняя) подавляет другую, обессмысливая ее деятельность. В случае формирования палат по одному и тому же принципу более чем вероятны соперничество и конфронтация между ними.

По мнению многих политологов, реальное значение и вес верхняя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчиненных парламентах, давая оппозиции дополнительную возможность для критики исполнительной власти. Сильнее всего это проявляется тогда, когда верхние палаты контролируются оппозицией (например, германский бундесрат 70 - х гг. был опорой влияния ХДС - ХСС против коалиции СДПГ и “свободных демократов»), либо она обладает в нем значительным представительством (например, российская левая оппозиция, представленная в Совете Федерации многими губернаторами и главами региональных законодательных органов).

Помимо деления на палаты, в структуре парламента выделяются партийные объединения (фракции), руководящие органы, парламентские комиссии и комитеты. В качестве внутрипарламентских объединений могут выступать собственно фракции (ФРГ), парламентские группы (Франция и Италия), парламентские партии (Великобритания) и клубы (Австрия). Все они отличаются друг от друга степенью политизации и уровнем внутренней дисциплины. Наличие подобных объединений позволяет упорядочить работу парламента, легче вырабатывать и согласовывать позиции депутатов по конкретным вопросам - если бы каждый депутат принимал решения индивидуально, в работе парламента царил бы хаос. Формирование парламентских объединений регламентируется уставом палаты в соответствии с различными принципами. Например, устав германского бундестага для образования фракции требует решения не менее 5 % от общего числа его членов (т.е. 25 человек). В других парламентах устанавливается т.н. минимум членского состава - в Бельгии могут создать фракцию не менее 3 объединившихся депутатов, в Италии - 20, во Франции - 30. Наличие в парламенте партийных фракций и иных объединений влияет на формирование руководящих органов палаты, на определение состава парламентских комиссий (места в них распределяются пропорционально численности фракций), на решение конкретных вопросов.

Главной фигурой парламентских заседаний является председатель палаты, избираемый депутатами для ведения заседаний и улаживания внутренних споров. При этом порядок избрания и объем полномочий председателя различается в разных парламентах. Например, если в США спикером обеих палат может быть избран только представитель партийного большинства, то в Великобритании им по соглашению может стать лидер самой крупной фракции. Если спикер английского парламента не участвует в прениях, и голосует лишь в случае, когда голоса остальных депутатов располагаются поровну, то главы ряда других парламентов могут свободно выражать свое мнение и голосовать.

Помимо этого, в некоторых странах должностные лица составляют коллективные руководящие органы парламентов: в германском бундестаге - это правление, в Бельгии и Франции - бюро, в Италии - председательствующий Совет, в России – Совет Государственной Думы. Подобные органы формируются пропорционально численности представленных в парламенте фракций. Иногда при председателе палаты создаются специальные консультативные органы для определения регламента работы и повестки дня (Совет старейшин, Комитет по парламентской работе, и др.), а также другие постоянные службы (информационно - аналитическая, контрольно - финансовое и бюджетное управления, и т.д.).

Важнейшей характеристикой организации работы парламента также является уровень внутреннего разделения труда. Для того, чтобы обеспечить контроль за многочисленной и громоздкой государственной бюрократией, парламент должен создавать собственные специализированные органы - комитеты. Комитеты создаются для разнообразных целей: детального рассмотрения законопроектов, экспертизы по финансовым вопросам, контроля над администрацией и специальных расследований. В соответствии с самой общей классификацией, комитеты парламента подразделяются на постоянные и специальные, т.е. созданные для решения конкретного вопроса (могут быть постоянными либо временными). Если же парламент двухпалатный, то соответственно выделяются комитеты верхней и нижней палаты (реже встречаются совместные). С точки зрения выполняемых функций выделяются отраслевые и рулевые парламентские комитеты. Рулевые - это комитеты, определяющие порядок работы верхней или нижней палаты парламента (например, в США рулевые комитеты определяют порядок прохождения законопроектов). К отраслевым комитетам относятся сельскохозяйственный, комитет по трудовым вопросам, по банкам и кредиту, по транспорту, внешней политике, и т.д. К числу общих функций парламентских комитетов традиционно относят: а) Разработку и выдвижение законопроектов; б) Контроль за правительством - кабинет предоставляет им общие отчеты о своей работе, а отдельные министры отчитываются о своей деятельности; в) Проведение по поручению палат специальных расследований по конкретным вопросам.

При этом уровень специализации парламентских комитетов может различаться, что непосредственно отражается на эффективности их работы. Так, например, силу Конгресса США связывают с тем, что он обладает чрезвычайно разветвленной сетью постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300). Иное положение существует в Великобритании, где комитеты Палаты общин - не специализированные и располагают скромными финансовыми ресурсами. В результате законодательная деятельность в стране стала исключительно функцией исполнительной власти. В целом же более распространенной в мире является британская, а не американская модель. Даже там, где с точки зрения своей организации и порядка работы комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упадок из - за жесткого партийного контроля за парламентской работой в целом.

Одновременно особую опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов в орудия частных или групповых интересов. Это тем более актуально в связи с тем, что подготовка законов и других политических решений сосредотачивается именно там. Так, например, антикоммунистическая “охота за ведьмами”, сильно подорвавшая дух американской демократии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конгресса во главе со знаменитым Дж.Маккарти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию деятельности ЦРУ и Уотергейтского скандала (связанного с нарушением избирательного законодательства руководством республиканской партии). Таким образом, комитеты могут действовать как в общественных, так и в частных интересах. К сожалению, неокрепшие традиции “цивилизованного парламентаризма” в современной России порождают стремление многих партийных фракций в парламенте превратить тот или иной комитет Госдумы в свою “вотчину ” и использовать как орудие в политической борьбе.

Среди же общих факторов эффективности парламентских комитетов называют специализацию, постоянство, а также “интимность” и “поддержку ”. “Интимность ” в работе комитетов прямо зависит от их величины: как правило, наиболее эффективны те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга “с полуслова”. Многочисленные комитеты, члены которых никак не могут прийти к согласию, едва ли могут быть эффективными. “Поддержка ” означает возможность комитетов нанять квалифицированный обслуживающий персонал и экспертов. Это позволяет комитетам меньше зависеть от статистических данных и отчетов, представляемых исполнительной властью, и вырабатывать собственную позицию по конкретным вопросам. И то, и другое необходимо для эффективного контроля за исполнительной властью.

Главным видом деятельности парламентариев является голосование и принятие законопроектов по конкретным вопросам. Выделяют четыре основных вида парламентского голосования: а) всеобщее; б) поименное; в) тайное. Частота использования конкретного вида голосования зависит от особенностей конкретного парламента. Например, в американском Конгрессе существует следующий режим (распорядок) голосования:

1) Голосование на основе “всеобщего согласия» ( после предварительного согласования позиций) в ответ на вопрос председателя палаты: “Нет ли возражающих?”;

2) Поименное голосование с помощью электронной системы подсчета голосов - по всем важнейшим законопроектам;

3) Довольно часто используемое открытое голосование без обозначения позиции каждого конкретного депутата - но при этом каждый депутат обязан обозначать свою позицию, если того потребует 1 / 5 от числа присутствующих на сессии;

4) Обязательное поименное голосование - только по вопросу преодоления президентского вето на тот или иной ранее принятый закон;

5) Тайное голосование, применяемое при выборах лидеров фракций и председателей комитетов.

 

 

Вопросы и задания для повторения:

 

1. Какие функции призван выполнять парламент в политической жизни общества?

2. Какие основные типы парламентов выделяет классификация, принятая в современной политологии?

3. Какие основные функции выполняют парламенты в политической жизни общества? От каких условий зависит успешность или эффективность их исполнения?

4. Какие средства воздействия на органы исполнительной власти существуют у современных парламентариев? В рамках каких моделей голосования может осуществляться давление на исполнительную власть со стороны депутатов?

5. В чем, на Ваш взгляд, состоит смысл разделения парламента на две палаты? Какие основные функции они выполняют? Проиллюстрируйте свой ответ конкретными примерами из политико-правовой практики современных зарубежных государств и России?

6. Какие иные элементы выделяются в структуре парламента? В чем состоит их политическая роль? Какие органы призваны координировать и направлять работу депутатов парламента?

7. Комитеты какого профиля традиционно выделяются в структуре парламента? Какие основные функции они выполняют? Какие издержки их деятельности могут нанести ущерб принципам демократии и парламентаризма?

8. Перечислите основные виды деятельности парламентариев и их формы? Какие формы парламентского голосования выделяет политическая наука?

 

 

Дополнительные вопросы:

 

1. С чем связана слабость традиций парламентаризма и отсутствие полноценных представительных органов в течение многих периодов истории России?

2. В чем, на Ваш взгляд, выражаются основные трудности в формировании парламента в современной России? Какие особенности партийной и избирательной системы, а также механизма разделения властей препятствуют формированию в России эффективного и ответственного парламента?

3. Какие меры, с Вашей точки зрения, могут быть приняты для повышения эффективности деятельности высшего законодательного органа России?

 

 

Литература:

 

1. Голосов Г.В. Сравнительная политология. – Новосибирск, 1994, Гл.7.

2. Аксельрод Р. Западный опыт создания сильной законодательной власти. // США – ЭПИ, 1991, № 12.

3. Романов Р.Р. Понятие и сущность парламентаризма. // Соц. – политич. журнал, 1998, № 4; Его же. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление. // Полис, 1998, № 5.

4. Сахаров А.Д. Конгресс США: практика парламентаризма. // США – ЭПИ, 1989, № 8.

5. Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах. // Полис, 1997, № 3.

6. Салмин А.М. О проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ. // Полис, 1996, № 1.

7. Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента. // Полис, 1995, № 1.

8. Шумаван Н. Самоосмысление российского парламентаризма. // Полис, 1996, № 6.

9. Проблемы конституционализма и политические институты.//Полис,1998,№ 6.

 

Глава 18. Судебная власть