Парламент как институт политической системы общества

 

Парламент - высший орган представительной и законодательной власти. Представительной - поскольку его депутаты являются непосредственными представителями народа, т.е. избираются им. Законодательной - поскольку обладает монополией на принятие законов государства. Уже классическая теория демократии 17 - 18 вв. определяла выборный парламент как “ верховную государственную власть ” (Дж.Локк). Однако в действительности современные парламенты - даже в условиях либеральной демократии - редко законодательствуют монопольно. В этот процесс также вовлечены исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные организации.

Ограниченность реальных возможностей и полномочий современных парламентов проявляется в целом ряде моментов:

1) Большинство текущих решений правительства проводится в жизнь без согласия парламента - достаточно лишь общего одобрения парламентариями правительственного курса;

2) Правительство широко пользуется правом законодательной инициативы (т.е. предлагает на утверждение в парламент собственные законопроекты);

3) Правительство в современной ситуации обладает монопольным правом на издание чрезвычайных законов (в ситуации кризиса, войны, стихийного бунта или политической нестабильности);

4) Правительства издают большое количество специальных постановлений, направленных на воплощение в жизнь принятых парламентом законов;

5) Контроль парламента за деятельностью правительства также постепенно ограничивается - возможность выражения вотума недоверия правительству отсутствует в президентской республике, сведен до минимума во многих парламентских республиках (например, за всю историю ФРГ он имел место только один раз);

6) В сфере законодательства парламент потеснен не только исполнительной властью, но и развитием судебного конституционного контроля (Конституционный либо Верховный суд обладают правом проводить экспертизу принимаемых законов на предмет соответствия Конституции и опротестовывать их).

Подлинное же значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации (т.е. в обеспечении формальной законности) существующих режимов. Как отмечает американский политолог Н.Полсби, парламент - это единственный институт, который может претендовать на представительство всего общества (политического сообщества) в целом. По этой причине редкий режим сегодня обходится без “народных избранников”. В 1981 г. на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов в мире еще более возросло.

 

Классификация парламентов

 

Общее значение термина “парламент” определяет его как “ многочисленный по составу выборный орган, автономный по отношению к другим органам власти, члены которого равны по статусу ”. Уточнению и конкретизации этого общего и формального определения способствует классификация парламентов. Основанием этой классификации является отношение представительного органа к исполнительной власти. Рассмотрим выделяемые в соответствии с этим критерием его разновидности.

 

1. Доминирующие парламенты. Примерами его могут служит Национальная ассамблея Франции (периода Четвертой республики), современный итальянский парламент. Встречается данная разновидность редко, что вполне объяснимо: доминирующие парламенты, достигнув пика величия и влияния, и способствуют тем самым своему падению. Как следует из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни и жестко контролируют исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Так, например, за 12 летний период существования Четвертой (парламентской) республики (1946 - 1958) Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов, некоторые из которых работали считанные недели. Мотивы, которыми руководствуются члены “доминирующих парламентов”, сознательно ведя дело к ослаблению и падению правительства - это расчет получить место в составе следующего правительства, и, самое главное – преследование узкопартийные цели. Доминирующий парламент всегда является порождением партийной системы “крайнего плюрализма”, предполагающей наличие большого числа конфликтующих друг с другом партий, неспособных образовать устойчивую коалицию. Например, в период Четвертой республики во Франции, когда две влиятельные партии - коммунисты “слева” и голлисты “справа” отвергали сами основы политического режима и находились в острой конфронтации между собой. В чрезвычайно многопартийной Италии со времен основания республики сменилось более 50 кабинетов. Таким образом, данная разновидность парламента вовсе не оптимальна и, в конечном счете, ведет к параличу власти.

 

2. Автономные парламенты. Примеры - Конгресс США, шведский риксдаг, Верховная Рада Украины. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, не могут быть распущены или принуждены к принятию не устраивающих их решений, но при этом ресурсов для “свержения” исполнительной власти у них недостаточно. Автономия американского парламента обеспечивается несколькими обстоятельствами. Во - первых, основополагающим для государственного устройства США является принцип разделения властей. Во - вторых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины, благодаря чему законодательный корпус относительно свободен в принятии решений. В - третьих, сила и влияние Конгресса во многом предопределяются наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это обеспечивает активную и самостоятельную роль представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольных функций. Автономные парламенты также довольно часто возникают в странах с устоявшимся порядком и процедурой консультаций между различными партиями и их фракциями по политическим вопросам, как это имеет место в скандинавских странах.

 

3. Ограниченно автономные парламенты. Эта разновидность существует в Великобритании и всех ее бывших доминионах. Ограниченно автономный парламент традиционно принято рассматривать как арену борьбы (зачастую показной и ритуализированной) между правительством и оппозицией. Поскольку последняя в рамках британской двухпартийной системы традиционно находится в меньшинстве, контроль правительства над правящей партией традиционно обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Поэтому роль британской палаты общин (нижней) - не править, а досаждать правительству критикой, обсуждением принятых решений и запросами. При этом кризис правительства и его отставка могут быть вызваны лишь “бунтом на корабле” - т.е. расколом в рядах правящей партии. Другой тип ограниченного парламента представляет собой нынешнее Федеральное собрание России. Подобный статус прежде всего нижней его палаты предопределяется сформулированными в Конституции ограничениями его компетенции и реальных возможностей политического влияния. Так, например, депутаты Государственной Думы РФ лишены реальных рычагов воздействия на президента (из – за усложненной и практически нереализуемой процедуры импичмента) и правительство (их участие в формировании кабинета ограничивается лишь формальным согласием на утверждение кандидатуры его председателя – троекратное же ее отклонение либо вынесение вотума недоверия правительству чреваты роспуском нижней палаты). Помимо этого, президентская сторона в полной мере использует свое право вето на принятые законопроекты и право издавать указы, заменяющие «необходимые» и отсутствующие законы, а также зависимость от нее парламентариев в финансовом отношении (заработная плата депутатов и иные их льготы обеспечиваются Управлением делами Президента). При этом следует отметить, что подобная ограниченность представительного органа в РФ, в отличие от стран с устойчивой демократией, связана не с особенностями партийной и избирательной системы, а прежде всего с незавершенностью формирования в России цивилизованного и полноценного парламентаризма.

 

4. Подчиненные парламенты. Примеры - Национальное собрание Франции (Пятая республика), парламент Кении и ряда других африканских стран. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом, направляет и контролирует его работу. Во многих развивающихся странах многие парламентарии зачастую боятся критиковать правительство, опасаясь за свою личную безопасность. Но и в такой ситуации парламент остается важным связующим звеном между центральной властью и сельской глубинкой - “законодатели” выступают как защитники интересов своих избирателей в столице, “выбивают” субсидии и т.д. Во Франции же с ее сильными демократическими традициями и многопартийной системой аргументом в пользу введения подчиненного парламента были политическая нестабильность и неэффективность слабой власти периода Четвертой республики. Поэтому в Пятой республике полномочия Национального собрания были жестко ограничены Конституцией 1958 г. в пользу президента и его аппарата - в результате до второй половины 80 - х гг. оно оставалось одним из слабых в мире. Ситуация изменилась лишь после того, когда президенту - социалисту Ф.Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. Отсутствие партийного контроля за представительным собранием позволило последнему проводить самостоятельную политическую линию.

 

5. Полностью подчиненные парламенты. Эта разновидность характерна для многих популистских мобилизационных (например, Танзания или Ирак), некоторых военных (Бразилия в начале 80 - х гг.), всех коммунистических и некоторых “переходных” режимов стран СНГ (Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан). Например, за всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто - то проголосовал против предложений правительства и ЦК КПСС. Парламент современного Туркменистана только однажды вступил в полемику с президентом С.Ниязовым - по вопросу о присвоении ему новых государственных наград. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания, а сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер - например, депутаты нынешнего узбекистанского парламента собираются два раза в год на одну неделю и “конвейерным методом” принимают все предлагаемые правительством законопроекты. При этом право таких парламентов формировать правительство - чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимизировать (узаконить) правящий режим и санкционировать его мероприятия.

 

Функции парламентов

 

Функции парламентов могут быть сведены к четырем основным: легитимации; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней. Если парламент не выполняет какую - либо одну из этих функций, но успешно справляется с другой - он все равно играет большую роль в политической системе.

Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть берет на себе законодательную инициативу и правит посредством декретов, она всегда нуждается хотя бы в формальном одобрении своих решений “народными избранниками”. Формальным признаком признания этой роли парламентов при авторитарном и тоталитарном режимах является наличие у парламентариев “иммунитетов” - член парламента не может быть арестован без санкции собрания, его речь в стенах парламента не может быть прервана, а у самого парламента - права прерывать свои заседания по собственному усмотрению, и др. В обмен на лояльность и создание иллюзии “легитимности режима” авторитарные правители предлагают парламентариям разнообразные материальные или иные привилегии, а в случае непокорности - подвергают их репрессиям.

Функция представительства является единственной, которую может выполнять только сам парламент. При этом в политической мысли существует четыре основных подхода, пытающихся объяснять сущность этого представительства: они соответственно рассматривают парламентариев в разных ролях - “слуг избирателей”, “опекунов народов”, “проводников воли партий” и “зеркала общества”.

«Слуги избирателей» могут действовать либо в интересах избирательного округа в целом, либо - наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят в сущности местнический характер, а самостоятельная позиция, идущая вразрез с мнением избирателей, может стоить ему кресла. Такой подход к представительству особенно широко распространен в США, где считается, что конгрессмены (члены верхней палаты) должны “привозить домой бекон” в виде правительственных заказов, субсидий и контрактов. В то же время подобная зависимость парламентариев от своих избранников встречается сравнительно редко, и чаще они способны самостоятельно принимать те или иные решения. В целом же политическая практика показывает, что совершенно лишенные самостоятельности парламентарии не могут эффективно справляться со своими обязанностями, и данный подход устарел.

Подход к парламентариям как к опекунам народа нашел свое яркое выражение в творчестве английского консервативного мыслителя 18 в. Э.Берка. Он полагал, что парламент должен быть не собранием противоположных и конфликтующих друг с другом деятелей и сторон, а выразителем интересов и опекуном всей нации, представлять собой “ независимую ассамблею единой нации с совместным интересом, общим для всех ”. Такой подход к представительству заметно расширяет автономию парламентов и позволяет им скорее выступать в роли лидеров общественного мнения, но не его пассивных “отражателей ”. Однако в современном обществе, где все большую роль в представлении общественных интересов играют политические партии и иные гражданские объединения, парламентам все труднее “опекать народ” и быть единоличным выразителем общего интереса.

Наиболее ярко в качестве проводников воли партий парламенты выступают в условиях коммунистических и популистских мобилизационных режимов. В то же время такой подход не чужд и либеральной демократии, особенно там, где существуют пропорциональные избирательные системы (т.е. политические партии получают места в парламенте пропорционально отданным за них голосам избирателей). Аргументы сторонников этого подхода таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, и поэтому избранные депутаты не должны изменять своей партийнойплатформе и нарушать партийно-фракционную дисциплину. Следует признать, что для эффективной работы парламента (упорядочения его структуры) и целенаправленного выражения интересов избирателей партийная дисциплина действительно необходимы. Однако этот подход не отвечает на вопрос, что делать в ситуации, когда расходятся установки центрального руководства партии и местной партийной ячейки, от которой выдвигается депутат? Что делать, если произошел раскол партии? Эти проблемы нельзя разрешить, если депутат жестко подчинен определенной партии, и вполне возможно, если он достаточно самостоятелен в своих решениях. Поэтому у представленных в парламентах партийных фракций могут существовать различные типы дисциплины - жесткая (подчинение лидеру фракции), умеренная (принятие решений консенсусом) и мягкая (каждый партийный депутат голосует по своему усмотрению, уведомляя коллег - однопартийцев).

Почти все модели придают парламенту значение “зеркала общества”, что особенно не чуждо тоталитарным и авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и др. Однако подобная модель является архаичной, и получается, что в условиях либеральной демократии зеркало общества практически всегда оказывается “кривым ”. Так, например, известно, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего - члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса, превосходят своих избирателей по уровню образования, и в большинстве своем принадлежат к мужскому полу. Это связано с тем, что в современном высокоразвитом и многообразном обществе ресурсы (властные, финансовые, образовательные) отдельных групп слишком неравны для того, чтобы каждая из них смогла обеспечить свое пропорциональное представительство в парламенте. Это и не нужно, поскольку интересы практически всех социальных групп вполне могут отстаивать профессиональные парламентарии - выходцы из другого социального слоя. По этой причине разные парламентарии в своей практической работе делают акценты на различные подходы к представительству. Опыт показывает, что работа парламента бывает эффективной только тогда, когда его члены разделяют разные подходы к своей деятельности, позволяя парламенту быть и “ опекуном”, и “проводником партийной воли”, и “зеркалом”.

Третья функция парламентов - рекрутирование и социализация (политическое обучение) элиты. В условиях либеральной демократии пройти в парламент - значит, сделать ставку на министерское кресло, а порой - и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается и большинства авторитарных режимов, но не относится к тоталитарным (там будущие лидеры рекрутируются и воспитываются в рядах правящей партии). Так, например, Конгресс Бразилии продолжал выполнять эти функции даже будучи лишенным своих основных полномочий в период военной диктатуры - депутаты в его стенах получали опыт, необходимый для продвижения на новые должности - губернаторов штатов, министров, и т.д. Важнейшим условием успешного выполнения парламентом функций социализации является возможность опереться на прежний запас парламентской и политической культуры - если ее нет, то и передавать новым поколениям парламентариев нечего. Ярким примером тому служит опыт работы парламентов России и других стран СНГ - они активно рекрутируют новых членов политической элиты, но зачастую не прививают им необходимых политических знаний и навыков.

Четвертая функция парламентов - воздействие на исполнительную и контроль за ней. Инструментами такого контроля могут служить : формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами; парламентские запросы и расследования; постановления и резолюции; вотум недоверия правительству. Очевидно, что все эти инструменты далеко не в равной степени доступны разным парламентам. Если доминирующие парламенты используют их полностью, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. Так, например, в Великобритании с ее жесткими нормами партийной дисциплины и преобладанием в парламенте правящей правительственной партии главным оружием парламентской оппозиции становятся запросы кабинету министров (так, только в 1979 г. палата общин заслушала 4000 ответов на такие запросы). В США отдельные конгрессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопроектов (биллей) даже не имея надежды на их принятие - главное здесь заявить о себе. Депутаты Государственной Думы России, не имея реальных рычагов воздействия на президента и ограниченные в своей способности воздействовать на правительство (выражение ему недоверия может окончиться роспуском палаты) и принимать законы (могут дублироваться указами президента) зачастую выражают свою политическую позицию в форме постановлений по тем или иным вопросам.

Способность парламентов выполнять контрольные функции существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно меняется, то трудно ожидать от него эффективного контроля за правительством. Многое зависит от уровня оплаты труда парламентариев. Например, члены Верховного Совета СССР до 1989 г. не получали ничего, и, естественно, не могли считаться профессионалами. Между тем в странах с развитыми традициями парламентаризма разброс в уровне оплаты труда народных избранников весьма велик. Так, в Великобритании зарплата чиновников сравнительно невелика и примерно равна окладу чиновника “средней руки”. В то же время ежегодные расходы на функционирование Конгресса в США превышают миллион долларов, что позволяет его членам сосредоточиться на законодательной деятельности, дает возможность нанимать обслуживающий персонал и оплачивать экспертные услуги. Все это в совокупности обеспечивает весьма высокий уровень профессионализма членов Конгресса.

Так или иначе, большинство парламентов могут воздействовать на исполнительную власть, однако не всегда пользуются подобной возможностью. Все зависит от позиции парламентариев, выражающейся в конкретном типе голосования. Как показывает тщательное эмпирическое (т.е. основанное на обобщении первичного фактологического материала) исследование, проведенное американскими политологами Дж.Левенбургом и С.Паттерсоном, поведение членов парламента может быть описано с помощью трех моделей голосования:

1) Индивидуалистической, когда при голосовании депутат принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни одному из них не предавая значения (распространена в Конгрессе США). Очевидно, что при таком подходе общий парламентский контроль за деятельностью правительства в такой ситуации затруднен;

2) Модель “правительство против оппозиции”, типичная для Великобритании и ее доминионов, и одновременно распространенная в других странах (Франции, ФРГ и др.), предполагает совместные акции оппозиционных депутатов которые, однако, находятся в меньшинстве - возможностей для контроля за исполнительной властью больше, но они ограничены;

3) Коалиционная модель голосования, характерная для государств, практикующих “консенсусную демократию”: партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но при этом при решении каждого отдельного вопроса возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая отдельному пролетарию определять “своих” и “чужих”, блокируясь с той или иной стороной. Например, как отмечает российский политолог Г.В.Голосов, член парламента Бельгии - по национальности валлон (франкоязычный) - по социальным вопросам будет голосовать с правыми фламандцами (германоязычными) против валлонских коммунистов, а при определении языковой политики вместе с валлонскими коммунистами против правых фламандцев, иногда - за оппозицию, иногда - за правительство.

Очевидно, что оптимальные возможности для осуществления парламентского контроля за правительством создает ситуация “единодушного голосования ” по тому или иному вопросу. Подобное проявление - вовсе не привилегия тоталитарных и авторитарных режимов. Например, значительная часть законопроектов принимается Конгрессом США консенсусом, аналогичная ситуация не редкость в Великобритании и во Франции. В то же время она часто свидетельствует о достаточно острых противоречиях между исполнительной и законодательной властью, либо обостряет их отношения.