Понятие и историческая эволюция бюрократии.

 

Бюрократия - (от французского bureau - стол, покрытый сукном) как явление является предметом изучения не только политологии, но прежде всего общей и политической социологии, а также теории управления. Политологию же и политологов бюрократия прежде всего интересует как институт и механизм осуществления власти, как механизм реализации принятых властью политических решений.

Что касается содержания самого понятия “бюрократия”, то, хотя сам термин и возник относительно недавно (в 19 в.), история бюрократии насчитывает немало столетий. С точки зрения исторического подхода соответственно можно выделить следующие ее исторические формы и цивилизационные типы:

1) Первой исторической формой бюрократической организации были т.н. “мегамашины” (термин американского философа и социолога Л.Мэмфорда), первая из которых возникла в Древнем Египте около 4,5 тысяч лет назад. В еще не разделенном на классы древнеегипетском обществе жрецы - бюрократы организовывали и подчиняли себе огромные массы людей, направляя их на строительство храмов, оросительных систем и знаменитых пирамид. Древняя бюрократия не была достаточно компетентна и специализирована, опираясь преимущественно на насилие. Подобные древнеегипетской “мегамашины” также существовали в Ассирийской, Персидской и Римской империях, и все они раньше или позже приходили к упадку, так как основывались на принуждении и непосильном труде подчиненного населения;

2) Следующий за ней исторический тип - т.н. патримониальная бюрократия, существовавший в древних и средневековых азиатских империях (Китайской, Монгольской, Византийской, Османской и др.). Для них исторически были свойственны отсутствие либо слабое уважение к законам, а также непосредственные личные патриархальные отношения чиновников с управляемым населением, т.е. забота (опека) в обмен на абсолютную покорность. Азиатским чиновникам зачастую не хватало специальных знаний и четкого порядка разделения обязанностей. Главной задачами управления были не рациональность и даже не эффективность, а стремление следовать установившемуся порядку вещей и всемерно укреплять его (поскольку важнее всего для них была стабильность). Понятно, что связанный традициями и личными отношениями с людьми (фаворитизм, опека и др.) патримониальный чиновник не мог править достаточно эффективно. Для того же, чтобы подобная система государственного управления более или менее функционировала, китайским императорам (монгольским ханам, турецким султанам и др.) приходилось применять совершенно особые средства - централизованный контроль и террор, периодические перетряхивания “аппарата”, весьма жестокие наказания за нарушение определенных свыше норм и правил, ограничение возможностей личных неформальных связей чиновника (запрет на дружбу с коллегами, на создание семьи и приобретение имущества по месту службы и др.). Поэтому положение чиновников великих империй Востока отличалось следующими характерными особенностями:

а) Наличие большого числа претендентов на должности в аппарате (чтобы было можно легко их заменить);

б) Крайняя ограниченность возможностей сделать служебную карьеру - многие чиновники могли практически всю жизнь проработать на одной должности в одной и той же провинции;

в) Финансовая зависимость чиновника не от зарплаты из госказны (она была невелика), а от умения “выжать” максимум средств из местного населения;

г) Отсутствие у чиновников каких - либо гарантий от произвольных увольнений и перемещений по воле правителя или вышестоящего начальства.

В современном мире централизованных бюрократических систем имперского типа не существует, но патримониальный (т.е. основанный на личных отношениях) тип бюрократа сохраняется в странах “ Третьего мира ” (Азии, Африке и Латинской Америке), порождая серьезные проблемы в сфере государственного управления (неэффективность, коррупция, землячество и покровительство родственникам, и др.).

3) Наконец, наиболее поздний исторический тип - рациональная европейская бюрократия, сформировавшаяся “в чистом виде” только в рамках западной цивилизации. Ее зарождение относится к эпохе абсолютизма, когда европейские монархи стали приглашать к себе на службу высокообразованных людей, не имеющих отношения к дворянскому сословию (филологов - грамматиков, образованных священнослужителей, придворную знать, городской патрициат и профессиональных юристов), которых использовали в качестве опоры в деле укрепления своей власти и единства государства в борьбе с привилегиями и прежними вольностями феодалов (графов, баронов, герцогов). Как считает выдающийся немецкий социолог М.Вебер, главной чертой новой европейской бюрократии в отличие от неэффективной и плохо организованной средневековой, является рациональный и организованный характер, призванный обеспечить ее эффективность. Эпоха Нового времени с ее духом практицизма и верой в возможности человеческого разума, а также формировавшиеся в этот период капиталистические отношения с их стремлением к максимальной эффективности производства и прибыли - вполне естественно требовали рационального и эффективного государственного управления на основе законов. Такое управление могла осуществить только бюрократия нового типа, характерными чертами которой, согласно М.Веберу, стали:

1) Личная свобода чиновников, и их подчинение только деловому служебному долгу (т.е. отсутствие чрезмерной личной зависимости от руководителей и частных лиц);

2) Наличие четкой служебной иерархии (т.е. лестницы должностей и рангов);

3) Наличие четко определенной служебной компетенции у каждого чиновника (решает конкретный круг вопросов);

4) Работа чиновников на добровольной основе и по контракту (т.е. с необходимыми гарантиями);

5) Работа в соответствии со специальной классификацией (по рангам и конкретным видам работы);

6) Вознаграждение труда чиновников постоянными и твердо установленными денежными окладами;

7) Рассмотрение ими своего труда как главной и основной работы;

8) Возможность сделать карьеру и продвинуться по службе в соответствии со специальными знаниями и способностям независимо от личного мнения вышестоящего начальника;

9) Чиновники в своей работе не руководствуют никакими личными интересами и действуют, “не взирая на лица”, т.е. объективно и беспристрастно;

10) Чиновники подлежат единой строгой дисциплине и контролю - существуют специальные регламенты, правила, контрольные органы, и др.

Таким образом, знаменитая рациональность европейской бюрократии (которая оспаривается многими критиками), согласно Веберу, заключается в трех основных аспектах: в управлении с опорой на специальные профессиональные знания, в рациональной организации аппарата управления (формализм, иерархия, специализация), в ориентации на эффективное решение конкретных проблем. Однако, как признавал сам М.Вебер, вышеназванные черты являются своеобразным эталоном, образцом “идеальной бюрократии”, которому зачастую не соответствуют реальные чиновники. Одним из наиболее радикальных критиков современной ему европейской бюрократии выступил К.Маркс. Недостатки бюрократии, согласно Марксу, состоят в следующем:

1) В подмене общественного интереса интересом конкретного чиновника;

2) В “присвоении” государства - то есть в стремлении использовать свои посты и возможности в сугубо личных целях;

3) В отсутствии подлинного государственного разума и неспособности решать общественные проблемы;

4) Произвол в отношении граждан, корпоративизм и карьеризм;

5) Необоснованные притязания на компетентность (“всезнайство”) и формализм (“буквоедство”).

Все эти негативные черты, безусловно, присущи современной бюрократии, но если бы в ней было только это, она едва ли могла способствовать достижению столь высокого уровня развития западной цивилизации.

Поэтому более объективный взгляд и анализ негативных качеств современной бюрократии предлагает т.н. “реалистическая теория”, которая рассматривает ее не как формальный и безличный механизм, а как систему, в которой действуют живые люди со всеми их достоинствами и недостатками. Эта новая теория управления строится на основе новейших данных социологии, психологии, антропологии и других наук о человеке и обществе.

Основоположниками нового подхода к изучению бюрократии являются известные западные социологи Р.Мертон, Г.Саймон, П.Блау и М.Крозье - автор ставшей классической работы “ Феномен бюрократии ” (1963) и основоположник т.н. “социологии организаций”. Они уделили основное внимание изучению личных отношений внутри государственного аппарата, а также реального влияния бюрократии на политику и на жизнь общества. На основе проведенных исследований представители сформировавшейся в 60 – 70 ые гг. т.н. школы “личных отношений ” пришли к заключению, что главным условием эффективности бюрократии является не иерархия должностей и формализм (как у Вебера), а благоприятные неформальные отношения внутри коллектива управленцев. На базе нового подхода в итоге возникли новые оригинальные теории бюрократического управления: теория “отзывчивой администрации”, децентрализации управления (передача управленческих функций “сверху вниз”) при сохранении элементов формальной организации, и т.п. В рамках нового подхода к природе управления были сформулированы новые критерии эффективности бюрократии, отличающиеся от выделенных М.Вебером:

1) Приоритет прав человека и гражданина - исключает произвол в отношении людей со стороны бюрократической машины;

2) Разветвленная система публичного (общественного) контроля за деятельностью чиновников - парламентского, финансового (за уровнем доходов и расходов), административного, судебного, информационного (через СМИ и общественное мнение);

3) Законодательное закрепление определенных льгот и ограничений для чиновников - именно они стимулируют усердный труд и высокую престижность работы чиновника;

4) Постоянная учеба персонала и целенаправленная подготовка административной элиты;

5) Наличие у госслужащих защищенных законом профсоюзных прав;

6) Наличие многообразных процедур разрешения трудовых споров и конфликтов.

Все эти новые принципы с большей или меньшей степенью полноты воплощаются в работе административного аппарата современных стран Запада. Для их осуществления требуется определенный порядок организации работы бюрократии, который мы рассмотрим в следующем параграфе.