Организация информационно-аналитической работы

 

К важнейшим мерам по совершенствованию надзорной деятельности органов прокуратуры относится информационно-аналитическая составляющая, которая при правильной организации работы позволяет определить и своевременно скорректировать содержание деятельности прокуратуры, максимально использовать все имеющиеся возможности.

 

Многогранная деятельность органов прокуратуры, требующая значительного времени и большого потенциала, даёт основание практическим работникам задуматься: насколько это оправданно и необходимо? Можно ответить, что любая рациональная деятельность требует, чтобы те, кто ею занимаются, время от времени могли непредвзято посмотреть на себя со стороны и определить, всё ли правильно они делают, в том ли направлении движутся.

Учёт и анализ деятельности прокуратуры так же, как и планирование, являясь обязательными организационными условиями функционирования органов прокуратуры, существенно влияют на эффективность работы прокуроров. Это обусловливает необходимость более подробного рассмотрения порядка организации информационно-аналитической работы.

Содержание прокурорского надзора по всем его направлениям непосредственно связано с анализом разнообразной информации. Чем более полная и достоверная информация находится в распоряжении прокурора, тем выше вероятность принятия верного решения, с учётом того, что зачастую прокурору отводится часто ограниченное время для выбора решения.

Деятельность прокурора в силу своей специфики не сводится исключительно к организации работы подчинённого коллектива по решению практических задач, одновременно он решает некоторые вопросы в целях обеспечения такой работы: организационно-распорядительного, кадрового, материально-технического и иного характера. Особая роль при этом отводится информационно-аналитической деятельности.

Информационный импульс лежит в основе всех вариантов улучшений, совершенствований и реорганизаций. Одной из задач информационно-аналитической деятельности является поиск путей совершенствования прокурорского надзора в целях того, чтобы при меньших затратах сил и средств получать более значимые результаты.

Информационно-аналитическая работа предполагает выявление проблем, определение необходимой информации для их решения, выбор источников информации, организацию её сбора и обработки, анализ с выявлением закономерностей развития объектов анализа, способов и сроков решения возникших проблем, прогноз их решения, предложения по решению проблем и формирование проекта управленческого решения.

В организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, методической литературе понятие "информационно-аналитическое обеспечение" употребляется наряду с понятием "информационно-аналитическая работа". Сущность этой работы как самостоятельной составляющей организации деятельности прокурора определяется её целями, к которым согласно п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утверждённого приказом Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2008 г N 67, относятся: совершенствование организации и управления в системе прокуратуры РФ; определение приоритетных направлений деятельности; формирование планов; подготовка организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.

Общепринято в содержание информационно-аналитической работы включать: определение источников, собирание информации о состоянии законности; выделение из общего массива поступающей информации наиболее значимой и её изучение (непосредственный анализ); подготовку обобщённых выводов о прокурорской практике применения закона; объединение в группы связанной общими признаками информации; использование других способов исследования (моделирование, сравнение и т.д.).

Из этого определения следует, что информационно-аналитическая работа - это определённый процесс, система действий, в некоторой степени даже творческий поиск. Но не всё, что этим поиском добывается, идёт на пользу прокурорской деятельности, поскольку существенным элементом его, как уже отмечалось, является выделение наиболее значимой информации.

Информационно-аналитическое обеспечение есть концентрированный результат работы самого прокурора и руководимого им коллектива по снабжению осуществляемой ими надзорной деятельности необходимым объёмом информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Эта информация вооружает прокурора потенциалом объективных познаний о текущей криминогенной и социально-экономической ситуации на территории города, района, позволяет уяснить проблемные места в системе общественных отношений, ставить реально выполнимые и конкретные задачи, применять наиболее актуальные инструменты воздействия, придающие надзору своевременность и результативность. Обладая таким информационным потенциалом, прокурор, что называется, владеет обстановкой.

Организация работы прокуратуры г. Астрахани зависит от множества факторов, в первую очередь - от условий, определяющих территориальную, социально-экономическую характеристику города, состояние законности, уровень и структуру преступности, определяющих объём работы.

Вопросы информационно-аналитической деятельности согласно распоряжению о распределении должностных обязанностей возложены на прокурора города, его заместителей и помощников в соответствии с предметно-зональным принципом, которые непосредственно обеспечивают систематический сбор, накопление, анализ и обобщение информации о состоянии законности и правопорядка. На конкретного помощника прокурора возложены обязанности мониторинга средств массовой информации.

Работа по информационно-аналитическому обеспечению начинается с определения источников информации. К ним относятся статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Прямое указание на источники, способы и методы сбора и анализа информации содержатся в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ.

В частности, п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" на прокуроров возложена обязанность проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок необходимо рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и другой правоприменительной практики, иные материалы, содержащие достаточные данные о нарушении законности.

Имеющаяся таким образом в наличии у прокурора информация о тех или иных нарушениях закона является основанием для надзорной проверки, и если поступление информации, содержащейся в обращениях граждан и должностных лиц, в большей степени не зависит от уровня организации в прокуратуре информационно-аналитической работы, то регулярность и полнота информирования из иных источников напрямую определяются инициативой и активной деятельностью прокурора.

Специфическим источником сведений о нарушениях закона служат СМИ, в частности периодические региональные и местные печатные издания. Критериями отбора такого рода изданий к подписке являются их ориентированность на широкие слои общественности, наличие полномочий на опубликование нормативных материалов. В прокуратуре г. Астрахани организована подписка на печатные издания областного уровня: "Волга", "Горожанин", "Комсомолец Каспия". Особо следует отметить, что неограниченные возможности даёт пользование сетью "Интернет".

Важным моментом является связь с представителями СМИ. Активное взаимодействие с ними, наличие регулярных деловых контактов позволяют получать прокурору актуальные сведения ещё до того, как они станут достоянием общественности. Зачастую некоторые журналисты обращаются в прокуратуру города с просьбой прокомментировать какой-то вопрос ещё на стадии подготовки публикации. При правильной оценке степени социальной остроты затронутой темы появляется повод безотлагательно отреагировать на факты конкретных нарушений и тем самым, возможно, предотвратить или сгладить нежелательный негативный общественный резонанс.

Согласно п. 3 упомянутого приказа Генерального прокурора РФ прокуроры обязаны осуществлять надзор за законностью правовых актов независимо от поступления информации о нарушениях законности. Это означает, что в прокуратуре должна быть сформирована превентивная система сбора сведений о подготовке и разработке нормативных правовых актов, положения которых могут войти в противоречие с федеральным законодательством.

В процессе сбора информации важное значение имеет непосредственное восприятие прокурором отдельных сведений, которые не отражены на каких-либо носителях, а озвучиваются в ходе неформального общения и устного обмена информацией на заседаниях и совещаниях властных, контролирующих органов, различного рода комитетов и комиссий.

Кроме того, этот приказ предписывает прокурорам участвовать в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. При взаимодействии с администрацией города, городской думой прокурор участвует в работе отдельных совещаний и комитетов. Таким образом, он может получить информацию непосредственно от руководителей городских органов власти и управления, контролирующих органов о текущей обстановке, актуальных и острых проблемах жизнедеятельности города. В некоторых случаях полученная таким образом информация становится сигналом к более глубокому изучению проблемы с запросом необходимых данных, получением объяснений, подключением специалистов, т.е. к организации прокурорской проверки.

Уголовные дела из всего массива процессуальных материалов относятся к наиболее востребованным источникам информации, формирующим поводы для проведения проверок исполнения законодательства. Можно привести лишь некоторые примеры организации сбора, накопления и анализа сведений о нарушениях закона непреступного характера в рамках уголовного судопроизводства.

По согласованию с руководством следственного управления и отдела дознания УМВД России по г. Астрахани, следственных отделов г. Астрахани СУ СК РФ по области, отдела пожарного надзора, межрайонных служб судебных приставов, следователи и дознаватели при установлении нарушений закона на различных стадиях уголовного судопроизводства, не входящих в предмет доследственной проверки (предварительного расследования), требующих принятия мер прокурорского реагирования, выделяют соответствующие материалы в копиях, которые затем передают в прокуратуру города. По такой схеме выявлялись нарушения законов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, трудовых отношений и др.

Заместители и помощники прокурора города ориентированы при утверждении обвинительных заключений, обвинительных актов и поддержании государственного обвинения на фиксацию ставших им известными фактов нарушений закона, не относящихся к предмету доказывания по уголовному делу.

Надо сказать, что нередко в ходе предварительного расследования или в суде при установлении данных о личности выясняется, что обвиняемый или иной участник процесса выполнял трудовые функции без надлежащего оформления трудовых отношений, занимался нелегальной торговой деятельностью и др. При документировании таких фактов путём составления рапорта на имя прокурора и приложения необходимых копий материалов уголовного дела возникает повод к проверке комплекса вопросов исполнения законодательства.

Аналогично, но с некоторыми присущими соответствующей отрасли процессуального законодательства особенностями в качестве источника информации о нарушениях законов выступают материалы гражданских и арбитражных дел. Для этого используются возможности изучения и тех дел, в рассмотрении которых прокурор не участвовал.

Статистика как источник информации характеризуется тем, что массив содержащихся в ней данных является в целом уже обобщённым и систематизированным. Задача прокурора - проанализировать эти данные на предмет возможности использования в качестве повода к надзорной проверке. Этот информационный блок формируется, в частности, за счёт копий ответов и аналитических справок налоговых органов, органов статистики, защиты прав потребителей, пожарного надзора, подразделения службы судебных приставов и других органов, имеющих территориальное подразделение городского уровня.

Прокурорский надзор показывает, что значительный интерес представляют сбор и анализ статистических данных органов внутренних дел в сфере административной практики. В первую очередь, такая статистика позволяет сформировать представление о динамике и тенденциях изменения уровня административных правонарушений, их структуре и характере и, соответственно, внести коррективы в организацию надзора на этом направлении.

В результате комплексного анализа соответствующих статистических данных в их сравнении с данными судебных и контролирующих органов о количестве лиц, привлечённых к административной ответственности, о реальной взыскиваемости штрафов нередко приходится сталкиваться с серьёзными расхождениями.

Важный аспект - участие прокурора в заседаниях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации города. На таких заседаниях есть уникальная возможность получить важную разностороннюю информацию из различных органов.

К примеру, обсуждение проблем занятости несовершеннолетних в каникулярное время повлекло организацию прокурорской проверки соблюдения их трудовых прав.

Одно из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры в современных условиях - надзор за исполнением законов органами контроля, а также за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.

Не случайно Генеральным прокурором РФ 31 марта 2008 г. издан специальный приказ N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", который предписывает прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами; планировать и осуществлять надзорные мероприятия исходя из анализа состояния законности в этой сфере; активно использовать сведения общественных организаций и объединений.

Это направление надзорной деятельности стало самостоятельным сравнительно недавно. На сегодняшний день сформировалась определённая практика по осуществлению этого вида надзора и идёт поиск новых, наиболее эффективных форм.

Прокурор города, в частности, принимает участие в заседаниях общественной палаты Астраханской области. На заседании, посвящённом вопросу безопасности дорожного движения на территории г. Астрахани, атмосфера диалога позволила вскрыть болевые точки, получить ценную информацию о положении дел по соблюдению прав граждан, инвалидов, субъектов предпринимательской деятельности, как говорится, из "первых рук".

Пенсионеры, предприниматели рассказали о многих проблемах, с которыми им приходится сталкиваться. Это, в частности, неудовлетворительная работа органов местного самоуправления, ГИБДД и других контролирующих органов. Полученная информация стала поводом для проведения прокурорской проверки, в ходе которой выявлены нарушения в сфере безопасности дорожного движения, пассажирских перевозок и др.

Источники информации значимы и для осуществления других видов прокурорского надзора, в частности надзора за исполнением закона в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений.

Не вдаваясь в подробный анализ этой проблемы, следует отметить, что в соответствии с п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" определены источники возможной информации об укрытых от учёта и регистрации преступлений. К числу таких источников относятся медицинские учреждения, страховые компании, контролирующие органы и пр. Этот перечень не исчерпывающий. Применительно к особенностям криминогенной обстановки в конкретном городе, районе могут быть задействованы и иные источники информирования. На территории г. Астрахани, где расположены офисы крупных операторов сотовой связи, к таковым относятся сведения об утраченных сим-картах мобильных телефонов. В результате получения объяснений абонентов, которые обращались к оператору с просьбой заблокировать или заменить сим-карту, выявлялись факты не зарегистрированных ранее хищений мобильных телефонов.

По рассматриваемому вопросу в прокуратуре города наработана определённая практика, но при этом с учётом важности такой деятельности идёт поиск новых, наиболее эффективных форм, при выборе которых, включая творческий подход и инициативу, можно добиться повышения эффективности прокурорского надзора.

 

А. Петров,

прокурор г. Астрахани

 

"Законность", N 1, январь 2013 г.