Правозащитная деятельность прокуратуры по восстановлению жилищных прав обманутых дольщиков

 

В связи с тем, что в настоящее время особое значение приобретает эффективность деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов - обманутых дольщиков, возникла необходимость проведения научных исследований, связанных с состоянием и перспективами её осуществления.

 

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству поручено создать для населения "возможности улучшения жилищных условий не реже одного раза в 15 лет" и обеспечить "до 2020 года предоставление доступного и комфортного жилья 60% российских семей, желающих улучшить свои жилищные условия".

Вопросы восстановления прав участников долевого строительства многоквартирных домов остро поставлены во многих субъектах Федерации и стали основанием для проведения различного рода массовых публичных мероприятий.

Проведённый Генеральной прокуратурой мониторинг исполнения законодательства в этой сфере показал, что его нарушения нередко вызваны отсутствием надлежащего контроля за деятельностью застройщиков со стороны уполномоченных органов.

Зачастую при наличии оснований меры к привлечению виновных лиц к ответственности не принимаются, порождая чувство безнаказанности, способствуя дальнейшему совершению правонарушений, в том числе нецелевому использованию либо хищению привлечённых средств дольщиков.

Во многих субъектах Федерации потребовалось прокурорское участие в выявлении и пресечении правонарушений в сфере долевого строительства, понуждении региональных органов контроля к активизации использования предоставленных полномочий.

В ходе проверок выявлены факты незаконного строительства многоквартирных домов, невыполнения требований о государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве, нарушений установленного порядка приёма и использования средств дольщиков. От прекращения (приостановления) строительства по различным основаниям около 800 "проблемных" жилищных объектов пострадало около 75 тыс. человек.

В целях устранения нарушений органы прокуратуры только в 2010 - 2011 гг. внесли свыше 1,4 тыс. представлений. Оспорено более 100 незаконных актов органов власти, к административной и дисциплинарной ответственности привлечено 1,5 тыс. должностных лиц. В суды общей юрисдикции направлено 147 исков (заявлений). Правоохранительными органами возбуждено более 1,5 тыс. уголовных дел (в том числе 62 - по материалам прокурорских проверок). Сумма причинённого преступлениями ущерба составила свыше 15 млрд. руб., из которых 4 млрд. руб. возмещено в ходе следствия. По результатам рассмотрения судами уголовных дел вынесены обвинительные приговоры в отношении 102 лиц (учредителей и руководителей предприятий-застройщиков, должностных лиц органов власти и других). При этом в большинстве случаев суды применили наказание, связанное с лишением свободы (62% от общего числа)*(1).

Соответственно, защита жилищных прав обманутых дольщиков в настоящее время является приоритетным направлением прокурорской деятельности.

В связи с этим актуальны для научных исследований вопросы деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства - обманутых дольщиков.

В 2011-2012 гг. по разработанному нами опросному листу (анкете), утверждённому в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, в субъектах Федерации было проведено анкетирование 819 респондентов, из которых 292 - прокурорские работники, а также судьи, адвокаты, депутаты законодательных (представительных) органов и представители органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, студенты 5-го курса вузов юридического профиля, дольщики. При этом более 99% опрошенных имели высшее и неоконченное высшее образование, в том числе почти 88% - юридическое. Анкетирование проводилось на добровольной основе с соблюдением анонимности заполнения опросного листа.

Стоит отметить, что все прокуроры и прокурорские работники, участвовавшие в проведённом нами опросе, были знакомы с содержанием ФЗ от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Причём около 30% прокуроров постоянно работают с этим законом. Большинство респондентов - 90,7% (при 3,3% затруднившихся дать чёткий ответ) и 98% прокурорских работников - поддержали полностью мнение учёных и практиков о том, что осуществление прокурорского надзора может повлиять на укрепление законности в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов - обманутых дольщиков.

Анализ результатов и материалов прокурорских проверок свидетельствует о некотором улучшении ситуации в обозначенной сфере. За 1 квартал 2012 г. общее количество "проблемных" объектов жилищного строительства уменьшилось до 676 (или на 21 объект, 3%), восстановлены жилищные и имущественные права около 1,5 тыс. граждан, но проблема остаётся.

Одновременно отметим, что около 86% принявших участие в анкетировании, 89% прокурорских работников, почти 77% прокуроров, 68% студентов - выпускников юридических факультетов и институтов, 99,8% обманутых дольщиков считают, что нарушения законодательства в сфере долевого строительства многоквартирных домов препятствуют реализации гражданами конституционного права на жилище. Такой результат подтверждает, что защита жилищных прав обманутых дольщиков является приоритетным направлением деятельности прокуратуры.

Респондентами были определены варианты наиболее часто встречающихся нарушений законодательства в исследуемой сфере. Так, 57,4% от числа опрошенных указали на несвоевременный ввод строящихся многоквартирных домов в эксплуатацию; 54% - нецелевое использование застройщиками привлечённых к строительству денежных средств граждан; 50,6% - затягивание сроков передачи объекта долевого строительства по акту приёма-передачи; 46,1% - заключение двух и более договоров на одну и ту же квартиру; 40,5% - осуществление строительства без правоустанавливающей документации на земельный участок; 21,4% - осуществление строительства многоквартирного дома без получения организацией-застройщиком разрешения на строительство либо без продления срока разрешения на строительство.

На вопрос "Какие виды деятельности в исследуемой сфере, на Ваш взгляд, необходимо выполнять органам прокуратуры в первоочередном порядке?" были получены следующие ответы. На проведение надзорных проверок в организациях-застройщиках по вопросам соблюдения законодательства, касающегося долевого строительства жилья, указали 64,1% от числа опрошенных; работу с обращениями граждан - 53,1%; проведение надзорных проверок в контролирующих органах, органах исполнительной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления по вопросам соблюдения законодательства, касающегося долевого строительства жилья, - 50,8%; участие в гражданском судопроизводстве по делам, касающимся защиты прав граждан - участников долевого строительства, - 26,6%; координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам защиты прав граждан - участников долевого строительства жилья - 25%; разъяснение гражданам прав в сфере долевого строительства многоквартирных домов - 21%; проведение проверок соответствия федеральному законодательству правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления -18%; взаимодействие со средствами массовой информации для ознакомления граждан с ходом и результатами надзорной деятельности прокуратуры в этой области - 15,6%; осуществление надзора за законностью административного производства по делам, касающимся долевого строительства многоквартирных домов, - 12,5%; иные виды деятельности - 1,6%.

К наиболее часто применяемым мерам прокурорского реагирования на выявленные правонарушения в этой сфере в прокуратурах 73,8% прокурорских работников отнесли представление об устранении нарушений законов, 26,2% - возбуждение дела об административном правонарушении, 23,3% - участие в гражданском, арбитражном судопроизводстве, 21,3% - направление материалов в порядке ст. 37 УПК РФ для проведения следственной проверки, 19% - предостережение о недопустимости нарушения закона, иные меры реагирования - 1,6%. И вполне объяснимо, что к наиболее эффективным мерам прокурорского реагирования для восстановления законности в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов - обманутых дольщиков были отнесены (указаны по степени эффективности): представление об устранении нарушений законов, участие в гражданском, арбитражном судопроизводстве, возбуждение дела об административном правонарушении, направление материалов в порядке ст. 37 УПК для проведения доследственной проверки, протест на незаконный правовой акт, предостережение о недопустимости нарушения закона, иные меры реагирования.

К наиболее эффективным формам взаимодействия органов прокуратуры разных уровней в исследуемой сфере правовых отношений были отнесены (указаны по степени эффективности): разработка и направление методических рекомендаций по проведению проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов; проведение анализа практики прокурорского надзора в этой сфере с направлением информационных писем с обобщением практики надзора; выезды в нижестоящие прокуратуры для оказания практической и методической помощи; проведение заседаний коллегий прокуратуры и координационных совещаний правоохранительных органов на региональном уровне; организация и проведение семинарских занятий по различным проблемным вопросам этой деятельности; иные мероприятия.

При осуществлении надзора за исполнением законов в сфере защиты прав граждан - участников долевого строительства жилых домов - обманутых дольщиков прокурорские работники в основном проводят проверки: текущие, в связи с обращениями в органы прокуратуры по фактам нарушений закона в области долевого строительства многоквартирных домов, в соответствии с заданиями, поступающими из вышестоящей прокуратуры, а также заранее запланированные.

 

О. Гребенюк,

прокурор отдела по обеспечению участия

прокуроров в гражданском и арбитражном процессах

прокуратуры Краснодарского края

 

"Законность", N 1, январь 2013 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) По материалам докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. М., 2012.