Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Возможность наделения отдельными госполномочиями закреплена в К.

ч. 2 ст. 132 Конституции РФ:

• органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. То есть сразу же вводятся гарантии для образования, получающего полномочия.

• реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Контроль допускается, притом на конституционном уровне, несмотря на жесткое деление ст.12 К. Правомерность обусловлена тем, что отвечает перед населением за реализацию переданных полномочий передавший орган, притом так, будто полномочия передающий орган осуществлял самостоятельно. Контроль – это обязанность. Муниципалы ответственны перед ОГВ, а ОГВ – перед населением.

Гл.4 ФЗ № 131; П.6, 7 ст.26.3 ФЗ №184

Признаки госполномочий, передаваемых в порядке наделения

1. Полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения. Вроде бы все логично, поскольку муниципальные полномочия уже закреплены за МО. Все было бы нормально, если бы было ясно, какие полномочия муниципальные, а какие государственные. Часто непонятно, что является муниципальным полномочием, а что государственным. Отсюда и неясно, нужно ли передавать полномочия с финансированием.

2. Отдельные государственные полномочия (но не предметы ведения). Эта логика применяется и при передаче полномочий между самими муниципалами. Нельзя на тот или иной уровень публичной власти передать с другого весь объем. Для муниципального. От поселений районам переданы полностью все полномочия в бюджетной сфере. Вопрос соотношения с Конституцией. Передача в масштабе, когда передающей стороне почти ничего не остается, возникать не может. С уровня субъекта на уровень МСУ: на муниципальный уровень в Башкортостане передали вопрос о поддержке с/х производства, вместе с возможностью осуществлять правовое регулирование в данной сфере, поскольку на уровне субъекта не было соответствующего закона (2006-2007 год. ВС)

3. Передача полномочий исполнительного характера. Вытекает из предыдущего. Не означает, что в рамках реализации муниципалы не имеют права на определенное правовое регулирование. Сами законы зачастую содержат перечень МПА, которые необходимо принять муниципалам для реализации правомочий, но это правотворчество носит административный характер, никакого противоречия нет. А здесь речь идет о том, что невозможно восполнять отсутствие закона субъекта.

4. Недопустимость передачи исключительных полномочий органов государственной власти. В той или иной сфере существуют полномочия, которые могут осуществляться только ОГВ. Например, принятие закона субъекта. Есть также отдельные полномочия, закрепленные за районом. Чаще это правовое регулирование.

5. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации: односторонний акт публичного образования; передача осуществляется без согласия органов местного самоуправления. Речь идет об императивности ПА. Сейчас это только закон. МСУ самостоятельно, но это уровень публичной власти, часть механизма управления государством. (Ср.: п.6 ст.4 ЕХ МСУ: принцип консультирования органов ГВ с МО по вопросам, затрагивающим их интересы. Обязательное консультирование не предполагает права муниципалов соглашаться или отказываться от полномочий. Это означает только то, что необходимо учитывать специфику МО и способность исполнить переданные полномочия. В ФЗ-131 подобное правило не закреплено).

6. Недопустимость отказа органа МСУ от осуществления отдельных госполномочий, переданных в порядке наделения

7. Передача полномочий по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов и по предметам ведения субъектов РФ!Ср.: Допустимость передачи полномочий РФ законами субъектов РФ, если это предусмотрено федеральными законами (субделегирование). Такая двойная передача возможна не всегда, а когда тот закон, которым переданы полномочия на уровень субъекта дает разрешение субъекту на передачу полномочий МО.

8. Адресаты госполномочий: как правило, органы МСУ муниципальных районов и городских округов

9. Отдельные государственные полномочия передаются на определенный срок либо на неограниченный срок

10. Подконтрольность государству: контроль осуществляется уполномоченным госорганом как за законностью, так и за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств. Предмет контроля здесь особый – не только законность, но и целесообразность. ФЗ-131 на эту тему ничего не говорит. Целесообразность – не только в рамках финансового контроля. Например, на уровень МСУ передается полномочие об организации административных комиссий. Помимо законности контролируется эффективность работы комиссии – скорость рассмотрения жалоб, процент обжалование решений комиссий в судах.

Содержание законов о передаче отдельных государственных полномочий

• — вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

• — перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

• — способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

• — перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам МСУ, или порядок определения данного перечня;

• — порядок отчетности органов МСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

• — порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

• — условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий.

Ср.: ч.6.1 ст.19 ФЗ № 131 – дополнительные требования к законам субъектов РФ о передаче органам МСУ отдельных полномочий РФ в порядке «субделегирования»

КОЛЛИЗИЯ

Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ:

«… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»

Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131:

«6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче) …… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»

П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ:

«Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ …. органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие:

….. права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»

Здесь нарушается организационная самостоятельность. Здесь происходит перенос логики взаимоотношения РФ и субъекта, субъекта и МО. Но у них разная природа. Отсюда возникает вопрос о допустимости глобального переноса. Отношения субъект - МСУ строятся иным образом. Порядок формирования – выбор населения. Население должно выбирать из своих особенностей то, как будет на практике. Получается, что субъект может определить порядок формирования органа. Это может быть глава местной администрации, специально созданный орган или глава МО. Но у нас определено, как назначается глава МО. Также установлен порядок назначения главы администрации. Остался орган местного самоуправления. КС – должностные лица субъекта не назначают должностных лиц МО. Здесь нет проверки. Получается организационная деятельность. Требование о невхождении в систему сохраняется. Исключение – когда расширяется предмет контроля. Подобную логику переноса использовать нельзя, нужно учитывать статус МСУ.

20.11.12

Формы контроля за реализацией госполномочий и меры реагирования:

Формы государственного контроля:

• Затребование у органов местного самоуправления необходимой информации и отчетных документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий;

• Проведение в целях получения необходимой информации проверок, ревизий и иных контрольных мероприятий

• Осуществление контроля в рамках регистра

• Инструктирование – как необходимо реализовывать переданные полномочия

• Систематический анализ и обобщение результатов проводимых проверок

Меры реагирования на нарушения:

• Дача органам и должностным лицам МСУ обязательных для исполнения письменных предписаний об устранении выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

• Отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий – см.ранее;

• Временное изъятие государственных полномочий у органов МСУ и их осуществление соответствующими органами государственной власти субъекта РФ (государственное вмешательство)

• Предложение о приведении МПА в соответствие с законодательством

• Требование предоставления объяснений со стороны лиц, которые непосредственно осуществляют гос.полномочия

• Назначение непосредственных руководителей за исполнением гос.полномочий

• Подготовка законопроекта о прекращении осуществления муниципальными субъектами переданных гос.полномочий. Следствие – отзыв полномочий. Происходит в связи с ненадлежащим осуществлением. Нормативно понятие ненадлежащего осуществления не определено. Орган, передавший полномочия ничем не связан в решении вопроса о том, надлежаще или ненадлежащее исполняются полномочия. Более того, это является основанием для ответственности.

Надлежащее осуществление слагается из двух направлений:

- исполнение перед муниципальными субъектами всех обязанностей ОГВ, связанных с передачей гос.полномочий. Если ОГВ не осуществляют свои обязанности – говорить о ненадлежащем исполнении обязанностей МО нельзя. Например, есть обязанность субъекта оказать методическую помощь.

- муниципальные субъекты исполняют все обязанности, возложенные законами о передаче. Но в них, как правило, содержится открытый перечень. В силу этого им можно вменять почти любые обязанности и делать вывод о ненадлежащем исполнении.

• Представление о нарушении законодательства в прокуратуру

Все перечисленные меры – анализ законодательства субъектов.

Критерии контроля. Это требования, которые делают контроль правовой категорией:

1) Все элементы контроля должны быть четко установлены в законе (формы, порядок, предмет, контролирующие субъекты. Не допускается контроль со стороны неопределенного круга лиц)

2) Возможен только тогда, когда не противоречит принципу разделения властей

3) Не должен ограничивать право МО на судебную защиту

4) Не должен приводить к прекращению действия соответствующего МПА во внесудебном порядке

5) Не должен носить всеохватывающий характер. Не должен быть в основе взаимоотношений ОГВ и ОМСУ

6) Контроль должен быть соразмерен. Нельзя за незначительное нарушение применять самые жесткие контрольные меры.