Система конституционных принципов организации МСУ

• Общие и специальные принципы организации МСУ

Общие принципы МСУ:

• Признание МСУ – признается как объективно существующий факт. Государство не учреждает его, а признает, что оно есть. Исходя из этого берет на себя гарантирование МСУ и его самостоятельности.

• Гарантированность МСУ. Указ Президента 1999 года №1370.

• Самостоятельность МСУ. В рамках компетенции – один из пластов самостоятельности. На деле она гораздо шире: правотворческая, организационная, финансовая автономия. Необходимо понимать широко. Также определенные гарантии самоуправления при взаимодействии с ОГВ.*

• МСУ – форма народовластия

Сферы реализации конституционных принципов МСУ:

• Принципы территориальной организации МСУ

• Принципы функциональной организации МСУ

• Принципы организации системы и структуры органов МСУ

• Принципы экономической и финансовой организации МСУ

• Принципы взаимодействия с государством

Для коллизии посмотреть позиции КС по принципам.

24.10.12

* Вопрос невхождения в систему ОГВ. Это организационная самостоятельность. Законодатель выделил самостоятельность организационную и компетенционную. Невхождение МСУ в систему ОГВ. Невхождение имеет следующее содержание:

1) Недопустимость решения вопросов местного значения ОГВ

2) Недопустимость принятия таких решений ОГВ, которые повлекли бы за собой прекращение или приостановление актов ОМСУ в административном порядке. То есть без участия суда ОГВ не могут прекращать акты ОМСУ.

3) Недопустим замещение каких-либо должностей МСУ по решению ОГВ. Конкурсная комиссия имеет иную природу. Она не противоречит данному выводу. Назначения не происходит.

4) Недопустимо установление в законодательстве субъектов структуры органов местного самоуправления, форм взаимодействия между собой, полномочий органов или должностных лиц МСУ в рамках конкретного муниципального образования

5) Передавать ОМСУ всю совокупность государственных полномочий. Полномочия должны передаваться таким образом, чтобы они были четко обозначены в законе и для их осуществления были выделены соответствующие ресурсы

6) Не допускается непосредственная иерархическая подчиненность ОМСУ ОГВ.

7) Не допускается создание органов представительной, исполнительной, государственной власти на тех территориях, которые не обладают статусом административно-территориальной единицы субъекта.

Позиции КС: Постановление КС от 15.01.1998 №3-П, от 24.01.1997 №1-П, от 2000 года по делу Злобина и Хнаева, от 30.11.2000 №15-П (Курское дело).

Самостоятельность абсолютизировать не нужно. Не отменяются следующие факты:

- МСУ – разновидность публичной власти, то есть ГВ и МСУ – разновидности форм управления государством. МСУ не входит в систему ОГВ, но это часть управления государством. На эту тему есть позиция ЕСПЧ. На государство возлагались обязанности МСУ, которое оно не выполняло. ЕСПЧ: МСУ – это не государство в государстве. Это разновидность власти, направленная на обеспечение прав человека. Ему чае равно, с какой властью он имеет отношения. Государство во всех разновидностях власти должно обеспечивать его права. Если один уровень не справляется – другой должен разделить с ним обязанности.

- компетенция МСУ не произвольна, она определяется законодательно. МСУ наделяется отдельными государственными полномочиями.

То есть противопоставление МСУ и ГВ недопустимо.

Принципы организации МСУ в городах федерального значения:

• Сочетание принципа организационной обособленности МСУ и невхождения органов МСУ в систему органов государственной власти с принципом обеспечения единства городского хозяйства

(Ст.79 ФЗ № 131)

Закон СПб от 23.09.2009 №420-79 «Об организации МСУ в СПб»

Закон СПб от 25.07.2005 №411-68 «О территориальном устройстве СПб»

См. Гриценко Е.В. Организация публичной власти в ГФЗ в поиске оптимальной модели. 2007 год

МСУ организуется весьма специфически – на сочетании принципа невхождения ОМСУ в систему ОГВ, а с другой стороны – принцип обеспечения единства городского хозяйства. Принцип законодательно не определен. В отношении ГФЗ всплывает часто, но понятия нет. Это грааль местного самоуправления).

Городское хозяйство. Это некоторые сферы жизнеобеспечения, за комплексное развитие которых ответственность несет власть субъекта. Понятие наполняется содержанием самими ГФЗ. Это обеспечение комплексного социального развития, решение вопросов градостроительного планирования, организация транспортного обслуживании населения, дорожное строительство. Здесь особое территориальное образование, которое совмещает в себе государственные и местные функции. В ГФЗ без учета специфики и зарубежного опыта идет насаждение принципа организационной обособленности ОМСУ. В ГФЗ его реализация невозможна так, как в других субъектах РФ.

Существенное количество вопросов отдано на откуп государственной власти, законодательной власти субъекта. При изучении ФЗ-131 сразу читаем Закон СПб.

Особенности:

¾ Установление вопросов местного значения внутригородского муниципального образования. Местное самоуправление одноуровневое.

¾ Определяет состав муниципального имущества для внутригородских территорий

¾ Источники доходов муниципального образования

¾ Установление границ территориального образования

¾ Форма учета мнения населения

В СПб смешиваются вопросы местного значения с полномочиями МСУ, содержание вопросов местного значения мягко говоря неопределенно. Это содействие чему-нибудь, участие в решение вопроса, внесение предложений в ОГВ субъекта. МСУ – публичная власть, которая не имеет смысла, если за ней не закреплено никаких полномочий. В ГФЗ никакого реального содержания нет. Деятельность МСУ крайне невелика. МСУ практически не имеет реальных полномочий.

Особенности МСУ в ГФЗ в решениях КС РФ

• Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. № 97-О «по жалобе гражданина Ю.П. Седых-Бондаренко и коллективной жалобе граждан на нарушение их конституционных прав пунктом 2 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом города Москвы»; Жители ГФЗ должны обладать правами на МСУ так же, как и жители других субъектов. В Москве изначально МСУ и ОГВ субъекта концентрировались на одном уровне. Сейчас этого нет. Осталось наименование публичного субъекта. Это совпадение, двойственная природа публичной власти – не столь плохая идея. Подобное есть в ФРГ. КС счел, что это ущемление прав граждан на МСУ и необходимо разделить ГВ и МСУ. Была выбрана модель, по которой пошел СПб. Иное лишает жителей города права на МСУ.

• Определение Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2003 г. № 75-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» и части 6 статьи 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»; Учет особенностей ГФЗ необходим, конституционен. Но учет особенностей должен быть таким чтобы не лишал субъектов права на МСУ, не ограничивал гарантий реализации данного права. Ограничения возможны, если они изначально закреплены.

• Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод»; Развивает мысль о том, когда допустимо ограничение прав на МСУ – когда ограничение указано в ФЗ. В ГФЗ не оправдано подчинение одного муниципалитета другому. Соподчиненности быть не может.

• Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 225-О «об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное Село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Связана с тем, как определяется компетенция в ГФЗ. Суд констатирует, что в ГФЗ не относится к вопросам местного значения, вопрос, отнесенный к вопросам местного значения ФЗ-131 – это нормально. Как раз связано с единством городского хозяйства.

КС говорит не очень много, но вещи, которые осложняют жизнь.

МПА как источники права.

Ст.2 ФЗ № 131:
МПА – решения, принимаемые в рамках реализации компетенции муниципальные образований, обязательные для исполнения на всей его территории, документально оформленные, имеющие общеобязательный или индивидуальный характер

Взаимосогласованная иерархическая система, часть единой системы правовых актов, объединяющей также федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ на основе принципа верховенства Конституции и законов.

Могут быть как общеобязательные, так и индивидуального характера, с упором на нормативно-

НПА – официальный письменный документ, принятый в соответствии с Уставом и законодательством муниципалитета, содержит нормы права, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение, за нарушение норм которого предусмотрены некоторые виды санкций.

Акты содержат нормы, исходящие от местного сообщества, охватываю вопросы местного значения, направлены на реализацию вопросов местного значения.

Индивидуальные акты – адресованы конкретным лицам, носят административно-распорядительный характер.

МПА – система, это предполагает и ФЗ-131. Появляется признак подзаконности всех МПА, в том числе и уставов муниципальных образований.

МПА: слайд

· Источник муниципального права, административного, финансового

· Акты публичной власти

· Акты управления (формы выражения управленческой деятельности МСУ)

· подзаконные акты.

Признаки МПА:, конституционность, законность, компетентность (издавших их органов и должностных лиц МСУ), общеобязательность.

Классификация МПА

По содержанию: МПА как форма реализации вопросов местного значения и как форма реализации государственных полномочий. В зависимости от содержания МПА различаются и юридические последствия и возможности воздействия на МПА со стороны ОГВ. Недопустимо в отношении МПА, изданных по вопросам местного значения их отмена или приостановление со стороны ОГВ субъекта во внесудебном порядке. Вначале необходимо обратиться в суд. В случае неисполнения решения суда возможен роспуск представительного органа МО ОГВ.

Акты для реализации отдельных переданных государственных полномочий. ФЗ-131 допускает по этим вопросам приостановлять и отменять МПА непосредственно, без обращения в суд. Вопрос – соответствует ли это Конституции? Сближение ОГВ и МСУ происходит, но не настолько, чтобы отменялась ст.12 К. Если у субъекта есть полномочия – за реализацию отвечает он, ответственность лежит на нем. То есть МСУ отвечает перед ОГВ, а ОГВ перед населением. В этом направлении нужно развивать. Это касается приостановления. Что касается отмены – проблема есть.

В зависимости от субъектов, которые их принимают: принятые на референдуме населением непосредственно и принятые органами и должностными лицами МСУ. Акты представительного органа МСУ. Единственная форма акта – это решение. Это и для НПА и ИПА. В отношении иных органов и должностных лиц законодатель вообще ничего не говорит. Акты главы муниципального образования. Принимает в рамках компетенции, то есть на основании и во исполнение устава и решений представительных органов местного самоуправления. Если же он председатель представительного органа, то его компетенция ограничивается решением организационных вопросов.

По юридическому действию: внутриорганизационные и внешневластного действия (бюджет МО).

В большинстве случаев решение вопросов правотворчества отдано на откуп устава МО.

Классификация МПА по юридической силе:

1. МПА, обладающие высшей юридической силой:

- уставы муниципальных образований;

- оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан (ч.2 ст.43 ФЗ № 131)

2. Нормативные правовые акты представительного органа, принимаемые по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (ч.3 ст.43 ФЗ № 131)

3. Акты главы муниципального образования, издаваемые в рамках его полномочий и в соответствии с уставом муниципального образования и решениями представительного органа (ч.4 ст.43
ФЗ № 131);

Акты главы местной администрации, принимаемые во исполнение полномочий МА на основе законов, устава ПО, решений ПО МО (ч.6 ст.43 ФЗ № 131)

Может ли решение, принятие на референдуме, принять силу устава МО? Законодательно ограничивается круг вопросов, выносимый на референдум. Сейчас нельзя принять акт, который будет уставом. То есть целиком принять не можем. Это не означает, что отдельные вопросы не могут выноситься на местный референдум. Данное положение в результате прямого волеизъявления граждан может принять юридическую силу устава.

Соотношение устава и решений, принятых на референдуме. Законодатель придает уставу высшую юридическую силу. Нельзя игнорировать место в системе НПА. Это база в основе всего муниципального правотворчества. Вопрос о соотношении – когда решение принимается на сходе граждан. То есть когда нет представительного органа. Вот тогда и возможно принятие устава на сходе. Непосредственно населением принимается устав. На референдуме могут приниматься изменения в устав.

Классификация МПА по порядку вступления в силу:

МПА, вступающие в силу после их государственной регистрации и опубликования (обнародования):

- устав муниципального образования,

- акты о внесении изменений и дополнений в устав;

Здесь самый жесткий порядок. Вначале государственная регистрация, то есть проверка на соответствие законодательству. Затем – опубликование или обнародование. Проверка не гарантирует, что устав будет соответствовать закону. Формулировка об опубликовании и обнародовании не утешает.

опубликование = обнародование???

Официальное опубликование, неофициальное опубликование.

Требования, предъявляемые к печатному изданию как к источнику официального опубликования.

Законодатель как синоним воспринимает разные понятия. Опубликование – в виде официальной публикации в официальном издании: кто принял, когда и далее. Обнародование – более широкая категория. Это доведение до всеобщего сведения информации о принятии НПА и его содержания. Опубликование – один из вариантов обнародования. Другие варианты – развесить на столбах, зачитать вслух и т.д. Исходя из смысла закона возникает проблема относительно того, насколько новый акт будет реально доступен населению.

ФЗ-131 не содержит требований к опубликованию. То есть нет требований к изданию. Теоретически может быть опубликование на части территории и т.д. Логические требования к печатному изданию: периодичность выхода в свет, территория распространения печатного издания, тираж печатного издания, то есть он должен быть достаточным для обеспечения доступности, способ распространения печатного издания. Оно должно быть широко доступным. На практике – иногда в рекламных газетах бесплатного распространения.

МПА, подлежащие обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступающие в силу после их официального опубликования (обнародования):

- МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; Например, возложение обязанностей на предпринимателей.

МПА, вступающие в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ:

- нормативные правовые акты представительных органов о налогах и сборах; Есть специфика в НК.

МПА, вступающие в силу в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования

МПА, вступающие в силу по истечении срока полномочий органа местного самоуправления. Например. Возникает у муниципалитета новое полномочие. Оно реализуется не сразу, а следующим составом представительного органа.

-Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления (Искл! Создание контрольно-счетного органа). Та же логика, как и в вышеуказанном. Можно формировать напрямую, а можно путем формирования из глав поселений. Контрольно-счетный орган начинает работать сразу.

-Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий и (или) порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления

30.10.12

Регистр муниципальных НПА

Институт относительно новый, состоящий из двух уровней. В РФ предусматривается наличие федерального регистра и муниципального регистра. Это только нормативные правовые акты. Индивидуальные нигде не фиксируются.

· федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов: состав, порядок ведения (ст.43.1 ФЗ-131, Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657, Приказ Минюста РФ от 19.12.2008 № 298, Приказ Минюста РФ от 22.12.2008 № 300). Цели – реализация права граждан на получение информации об НПА. Регистр ведется в электронном виде. Также цель – учет и систематизация актов. Даже жители других муниципалитетов имеют доступ к регистру.

• регистр муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга состав, порядок ведения (Закон СПб от 03.12.2008 N 752-138 "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга«; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2009 N 210 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга")

Муниципальное правотворчество – самое большое по объему правотворчество в РФ. Втрое превышает федеральное правотворчество, региональное и м/днародные правовые акты. Поэтому вопрос законности муниципальных актов стоит с момента принятия конституции. Но его никто не решает. Федеральный законодатель предпринял попытку собрать все МПА с 2008 года и посмотреть, что из себя представляет муниципальное правотворчество.

Федеральный регистр состоит из регистров субъектов, то есть федеральные органы не взаимодействуют с муниципалами. Представляется, что такая информационная база является формой государственной поддержки местного самоуправления, содействия в функционировании, поскольку знакомиться с МПА могут и иные муниципалы, а не только граждане. Они ознакомиться могут с сопутствующей информацией: судебные решения, прокурорские протесты и экспертизы муниципальных актов. То есть другие муниципалы могут посмотреть, каких ошибок нужно избегать. Исходя из Указа Президента от 15.10.1999 года №1370, ОГВ должны создавать для местного самоуправления условия для реализации полномочий местного самоуправления. В этом смысле регистр – это методическая база.

Ведет федеральный регистр Минюст.

Регистр субъектов на примере СПб. С одной стороны, входит в состав федерального регистра, с другой – регистр субъекта, то есть полномочие субъекта, по которому он имеет полное усмотрение. Туда включаются НПА МО СПб, дополнительная информация к ним, юридическая экспертиза МПА, сделанная высшим исполнительным органом субъекта. Откуда субъект придумал полномочие по производству этой экспертизы. Ст.43.1 ФЗ-131 ничего про экспертизу не говорит. СПб – не единственный субъект. То есть это преобразование в форму административного контроля, который выражается в проверку на соответствие законодательству. Если есть несоответствие – муниципалам направляется предложение по приведению акта в соответствие с законодательством. Есть субъекты, где это чисто координация в форме информационного обмена.

В связи с этим коллизия – ст.43.1 говорит о том, что субъект вправе вести регистр. Закон СПб, который установил экспертизу и вправе не включать акт в регистр до устранения нарушений законодательства. Это надо рассматривать с точки зрения Конституции – разграничения полномочий и предметов ведения. Мог ли субъект прочитать ст.43.1 так, как прочитал и возможен ли контроль за муниципальным правотворчеством. Невключение в регистр не влечет никаких последствий для действия МПА. МПА должны соответствовать законодательству и Конституции. С этой точки зрения существование такой экспертизы оправдано. Обеспечивается функция верховенства конституции и обеспечения законности. Это функция федерального органа, реализуемая субъектами.

Про административный контроль. Он правомерен исходя из обязанности всех публичных органов обеспечивать законность и реализацию прав граждан. Принуждение опосредуется судебной процедурой – смотрим Курское дело. Это нужно понимать как компонент невхождения муниципальных органов в систему государственной власти. Указанная в актах процедура соответствует позиции КС. Права МО не затрагиваются, поскольку отмены актов нет.

• правовая природа регистра?

• необходимость включения устава МО в регистр МПА?!

В регистр включаются все МПА. Устав – это тоже МПА. Чтобы он приобрел юридическую силу, необходимо, чтобы он прошел регистрацию и был опубликован. В регистр он поступает уже зарегистрированным и вступившим в силу. Уже зарегистрирован в реестре уставов МО. Когда поступает в регистр – проверяется снова. То есть один и тот же акт проходит двойную проверку. Это контроль за контролером. Субъект проверяет действия Минюста. Можно ли говорить о чрезмерности контроля? До какой степени можно проверять муниципальное правотворчество? С одной стороны есть проблема того, что регистрация устава неэффективна. Тут соблюдение законности не обеспечивается. С другой стороны – чрезмерность контроля. Вопрос двойной проверки стоит, но поделать с ним ничего нельзя, поскольку недостаточность проверки при регистрации в Минюсте есть.

• каковы последствия с точки зрения действия МПА в случае невнесения его в регистр по мотиву несоответствия законодательству?

Устав МО

Акт интересен по своей природе. Это подзаконный акт, его нельзя ставить в один ряд с законодательством.

· Подзаконный акт – создается на основание и во исполнение закона. Есть первичное и вторичное регулирование. То есть может быть, что устав регулирует какой-либо вопрос самостоятельно. То есть больше никакой акт не регулирует какой-либо вопрос;

· Акт учредительного характера – свойство конституций и уставов субъектов и конституции РФ, то есть существует некоторое свойство. ТОЛЬКО НЕКОТОРОЕ сходство. Значит, что Устав является основой для муниципальных отношений, это ядро муниципального законодательства, основа наряду с федеральным и региональным законодательством. Закладывает структуру органов местного самоуправления, их структуру, разграничивает полномочия. Все НПА МО при включении в регистр проверяются в том числе и на соответствие Уставу;

· Основополагающий нормативный акт МО;

· Элемент правовой основы местного самоуправления;

· Свойства устава: высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА; прямое действие; применяется на всей территории МО.