Принципы организации и деятельности органов МСУ

I. Принципы, характеризующие органы МСУ с точки зрения взаимоотношений с населением, государством, иными публичными субъектами:

• Принцип организационной обособленности МСУ от системы органов государственной власти (ст.12 К РФ).

Понимание невхождения рассматривали. Здесь – с точки зрения влияния на организационную основу МСУ. Понимается следующим образом – недопустимость замещения каких-либо должностей путем замещения ОГВ. Речь идет о прямом назначении. Когда формируется глава местной администрации – в комиссии есть представители субъекта, но итоговое решение принимается местной администрацией. Недопустимо установление подчиненности ОМСУ ОГВ. Иерархической связи нет, несмотря на обязанность исполнять законы субъектов. Исполнение законов не означает прямого подчинения. Законодательство субъекта не может вмешиваться в то, какие основания отзыва органов. Недопустимо в законодательстве субъектов устанавливать структуру органов, их полномочия ля конкретного МО. Здесь можно обращаться к стандартам Европейской Хартии.

• Принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ч.1 ст.131 К РФ). Это конституционный принцип.

В конституционном смысле под структурой понимается внутренней и внешнее устройство. Самостоятельность понимается как предоставление населению возможности выбора вариантов из установленных в ФЗ. Население не обладает абсолютной свободой усмотрения. Определение структуры со стороны населения оговаривается для определенных случаев, например, для вновь образованных МО. Вопрос решается на референдуме непосредственно населением. С учетом того, что структура ОМСУ закрепляется в Уставе МО, Устав и акты, изменяющие его, принимаются не непосредственно населением, не референдумом, а представительным органом в усложненном порядке. Участие населения присутствует.

• Принцип участия населения в формировании и деятельности органов местного самоуправления.

Предусмотрено формирование посредством избрания представителей. Что касается участия в деятельности – могут быть разные формы (аудио). Перечень форм прямой демократии открыт – ничто не мешает определить еще одну форму.

Так как представительный орган – центральный, коллективный представитель местного населения, выражает интересы МСУ, это базовый орган с точки зрения правотворческой деятельности МО. Ситуация участия населения в деятельности ОМСУ обременяется тем, что население – и субъект, и объект. Смысл в том, что сообщество само управляет собой. На муниципальном уровне формы представительной и непосредственной демократии переплетаются. Наибольшее количество форм прямой демократии, которые позволяют участвовать населению в деятельности ОМСУ.

• Принцип гласности и открытости в работе органов местного самоуправления.

МСУ – самая закрытая власть, хотя все должно быть наоборот. Характеристики: обеспечение информированности граждан о решении ОМСУ и ОГВ. МСУ информирует население не только о своей деятельности, но и о деятельности ОГВ. Открытость и гласность подразумевает доступность обсуждения важнейших вопросов для населения. Например, когда проводятся публичные слушания, опросы. Это подтверждается перечнем форм народовластия. Изучение и учет общественного мнения. Это должно быть особенно развито. Оценка эффективности деятельности МСУ – насколько качественно МСУ работает, насколько население довольно его работой и предоставляемыми услугами. Планируется привлекать местное население для выявления качества услуг в сфере ЖКХ.

• Принцип подотчетности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Население – субъект и объект. Это первичный субъект права на МСУ. Само МО – территориально организованное общество. Не может не быть связки между органами и населением. Местное население не может быть объектом государственной деятельности, только объектом деятельности МСУ. Оно само является субъектом. Формы – возможность отзыва выборного должностного лица МСУ со стороны населения. Форма, в которой осуществляется подобное прекращение деятельности происходит голосованием, то есть в той же форме, в которой происходит наделение полномочиями. Подотчетность – информационная деятельность, например, публикование отчета.

• Принцип подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Подконтрольность и ответственность возникает в силу того, что и муниципальная власть действует на основании и во исполнение закона. Кто должен обеспечивать реализацию данной обязанности, исполнения закона? По логике ОГВ. Такая обязанность проистекает из ст.15 К – власть в лице всех уровней обеспечивает соблюдение законов со стороны граждан и муниципальных образований. Обеспечение законности – контроль – необходимость ответственности в случае определенных нарушений. Ответственность МСУ применяется различными органами государственной власти. Сейчас в большей мере – государственная власть субъекта.

Защита права местного населения на МСУ включает, в том числе защиту населения от неправомерных действий ОМСУ. Государство как гарант МСУ обязано защитить местное население от произвола со стороны ОМСУ как публичного субъекта.

• Принцип взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти: сочетание государственных и местных интересов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

МСУ и ГВ – разновидности публичной власти. Они иерархически не подчинены, но самостоятельность нельзя абсолютизировать, иначе получим МСУ как государство в государстве. Этого быть не должно. Для достижения максимальной эффективности деятельности предполагает сотрудничество. Подход предложен ЕСПЧ, дело Г.П.Герасимова против РФ 2004 года.

Есть вопросы, носящие сквозной характер. Сфера образования, здравоохранения, культуры – для эффективной работы необходимо определенное взаимодействие.

5.12.12

II. Принципы внутренней организации структуры органов МСУ:

• Принцип обязательного наличия в структуре органов МСУ представительного органа МО, главы муниципального образования и местной администрации.

Означает, что в подавляющем большинстве МО, за некоторыми исключениями, для обеспечения представительства в обязательном порядке создаются соответствующие властные структуры. То есть это и право и обязанность.

• Принцип приоритетного положения представительного органа МО в структуре органов МСУ.

Представительный орган имеет специфическое положение по отношению к остальным. Он участвует в формировании остальных органов. Другой момент. Представительный орган – это коллективный орган, представляющий местное население. Особое положение объясняется тем, что все остальные органы ему подотчетны.

• Недопустимость совмещения должности председателя представительного органа и ГМА (п. 4 ч.2 ст.36 ФЗ № 131; исключение: ч.3 ст.36 ФЗ №131)

Можно ли говорить о принципе разделения властей на уровне МС. Недопустимость совмещения должностей означает недопустимость сосредоточения власти в одних руках. Это одна из идей принципа разделения властей. То есть это пытаются реализовать и на местном уровне. До 2003 года подобная ситуация встречалась часто. Смысл – чтобы была подконтрольность деятельности местной администрации представительному органу.

Что касается принципа разделения властей. Ряд исследователей полагает, что в его пользу говорит закрепление за каждым ОМСУ своих специфических полномочий. Представительный орган – осуществляет основное правотворчество. Есть его исключительные полномочия. Исполнительный орган (администрация) осуществляет в основном управленческую деятельность, то есть исполняет решения, принятые представительным органом. Есть система сдержек и противовесов – вето на решения представительного органа и возможность его преодолеть.

Под сомнение это ставит то, что муниципальная власть направлена на исполнение законов. Вся ее деятельность направлена на исполнение и соблюдение закона. Никаких законов местная власть не производит. Функций арбитра у МСУ также нет. То есть нет аналога разделения властей на федеральном уровне.

• Выборность ГМО: непосредственно населением либо представительным органом МО из своего состава (п.1 ч.2 ст.36 ФЗ № 131).

Подразумевается, что ГМО – высшее должностное лицо МСУ, не может быть полностью оторвано от местно населения. Как минимум должно избираться избранниками местного населения. Иного пути быть не может.

• Обязательное наделение полномочиями председателя представительного органа главы МО, избранного косвенным путем (п. 3 ч.2 ст.36 ФЗ № 131)

• Обязательное наделение ГМО полномочиями председателя ПО муниципального района, если этот орган формируется путем делегирования (п.1 ч.4 ст.35, п.5 ч.2 ст.36 ФЗ № 131)

• Допустимость замещения должности ГА либо главой МО, избранным непосредственно населением и не являющимся председателем ПО, либо лицом, назначаемым на данную должность представительным органом по контракту (ч.2, 6 ст.37 ФЗ № 131)

Организационные модели МСУ: варианты организации структуры органов МСУ

Организационные модели местного самоуправления различаются по следующим критериям:

• виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;

• порядок формирования органов;

• компетенция каждого органа, входящего в систему;

• взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали»

В зависимости от порядка формирования органов, распределения компетенции о отношений в рамках системы ОМСУ можно сформировать различные модели.

Модель 1 «совет – мэр»

Таблица в слайде

• И представительный орган, и ГМО избираются непосредственно населением;

• ГМО возглавляет местную администрацию

• Работой представительного органа руководит избираемый самим этим органом из числа депутатов председатель ПО (ч.14 ст.35, ч.2 ст.36 ФЗ № 131)

Была самой распространенной до 2003 года. Минусы – позволяла узурпировать ГМО власть на местном уровне. Рычагов воздействия на него не было. Концентрировались все управленческие ресурсы

Модель 2 – управляющий, «сити-менеджер 1»

Таблица в слайде

• И ПО, и ГМО избираются непосредственно населением

• ГМО входит с правом решающего голоса в ПО и исполняет полномочия его председателя

• Местную администрацию возглавляет лицо, назначенное на эту должность по контракту

ГМО входит в состав представительного органа. Проблема – с назначением на конкурсной основе ГМО. 1/3 конкурсной комиссии представляет субъект. Вопрос – насколько правомерно участие государственной власти в назначении должностного лица МО. Есть ли здесь нарушение организационной самостоятельности МСУ. Если в конкурсе всего два кандидата, которые представлены властью субъекта. Получается, что нарушается самостоятельность – государственной властью представляется должностное лицо МСУ. Цель подобного участия – обеспечение конкурентности в рамках конкурса. Дело республики Коми как с общей логикой. Во вновь образованных МО субъект назначает до половины членов конкурсной комиссии. В ЗАТО только 1/3 представляет муниципалитет. Это не обосновывается никак. Специфика не должна принижать статус МСУ.

Когда ГМО возглавляет местную администрацию – деятельность осуществляется на постоянной основе. За эту деятельность ГМО получает соответствующее вознаграждение. Когда это глава представительного органа – может функционировать на общественных началах. Вообще представительный орган может функционировать на общественных началах, оплачивается до 10% членов. Если глава функционирует на общественных началах – решает хуже, чем ели бы работал на постоянной основе.

Модель 3 – управляющий «сити-менеджер 2»

Таблица в слайде

• ГМО избирается представительным органом из своего состава и является председателем представительного органа

• Местную администрацию возглавляет лицо, назначенное на эту должность по контракту

Населением формируется только представительный орган.

Эта модель более распространена, нежели вторая. Такая модель на уровне муниципального района может породить интересную ситуацию. Представительный орган формируется из глав представительных органов, которые избраны представительным органом. Вопрос – где тут связь с населением. При таком глобальном использовании опосредованного порядка связь ослабевает. На уровне муниципального района ни один орган МО не будет формироваться населением непосредственно. Это недопустимая ситуация.

Модель 4

Дополнительный вариант муниципальной организации для муниципальных районов:

• Представительный орган формируется косвенным путем из выборных лиц – глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района;

• глава муниципального образования, независимо от порядка его формирования (прямыми выборами или путем избрания из состава представительного органа), возглавляет представительный орган и исполняет полномочия его председателя

• местную администрацию возглавляет ее глава, назначенный по контракту.

Ср.: 10 % ПО муниципальных районов из 1801 по состоянию на 1.10.2008

Это модель дополнительная. Подразумевается, что основной вариант формирования представительного органа муниципального района – это выборы. Данный вариант подразумевает включение ГМО в представительный орган. Речь не идет о том, что ГМО может возглавлять местную администрацию. Вариант избрания также допускается.

Модель не слишком распространена. В большинстве – представительный орган избирается непосредственно местным населением.

Проблема, когда представительный орган муниципального района формируется опосредованным путём. Это не соответствует позиции КС. Постановление от 22.02.2002 №2-П – КС с особой тщательностью не допускает возможность неравного представительства. МО имеют в представительном органе одинаковое количество представителей независимо от разницы в численности населения. Городской округ и сельское поселение будут иметь одинаковое количество представителей.

МСУ – это форма народовластия. МСУ осуществляется населением самостоятельно посредством референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления.

Муниципальные районы – это самостоятельные муниципальные образования. Это не производные от поселений, которые входят в состав муниципального района. Это сложносоставное МО, но не производное. Возникает вопрос о корректности возможности формирования муниципального района таким образом.

Добавить доводы, обсуждаемые в рамках решения коллизии с Хартией и опосредованным порядком формирования.

Модель 5

Дополнительный вариант муниципальной организации для сельского поселения, внутригородской территории ГФЗ:

• Глава муниципального образования, независимо от порядка его избрания, возглавляет исполнительно-распорядительный орган (местную администрацию) и исполняет полномочия председателя представительного органа (ч.3 ст.36 ФЗ № 131).

Ср.: на 1.11.2007 данная модель применялась в 11489 сельских поселениях, т.е. 57, 5 % от общего числа

Модель также дополнительная. Речь идет о небольших по численности муниципальных образованиях. В рамках ГФЗ также есть сельские поселения.

При данной организации сводятся на нет все попытки добиться рассредоточения властных полномочий. Нередко в сельских поселениях ГМО избирается руководитель муниципального учреждения или предприятия. То есть он издает нормы для самого себя. Он является лицом подотчетным в отношении местной администрации, контракт заключатся с ним главой местной администрации, то есть с самим собой. Сам себя назначает и сам перед собой отчитывается.

Необходимо увеличивать участие местного населения в осуществлении муниципальной власти. Это указывается в Уставе. Но Устав принимается представительным органом.

Итог – здесь возникает авторитарность муниципальной власти.

Модель 6

Вариант муниципальной организации для поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек:

• Представительный орган не формируется, его полномочия осуществляет сход граждан

• Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и выполняет функции главы местной администрации

Ср.: по сост. На 1.11.2007 данная модель применялась в 82 МО

Сход подразумевает участие всех жителей, наделенных избирательными правами. Это самый яркий вариант того, что такое местное население. Модель не слишком распространена.

Статус представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципального образования (ПО) – ядро системы органов МСУ:

• принятие решений, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с решениями других органов местного самоуправления. Решения имеют особый характер. Принимают Устав.

• в компетенции ПО находится решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования (исключительная компетенция ПО – ч.10 ст.35 ФЗ № 131). Нужно смотреть его компетенцию. Он определяет порядок отчуждения имущества, порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, порядок осуществления форм народовластия и т.д.

• иные органы местного самоуправления производны от ПО, подотчетны и подконтрольны ему. Это логично. Кто участвует в формировании – участвует в процессе прекращения полномочий и отчетности. Есть ситуация, когда ПО не избирает главу МО, но удаляет его. Есть порядок прекращения полномочий для любого должностного лица – в том же порядке, в котором назначается. То есть ПО берет на себя поболе, чем подотчетность и подконтрольность.

В отношении ПО закон использует термин «исключительные полномочия ПО». В связи с этим компетенцию делят на собственные полномочия и исключительные полномочия. Эта точка зрения представляется крайне спорной. У других органов также есть такие полномочия. И это не означает, что собственные полномочия можно передавать кому угодно. Исключительные – особо важные полномочия, системообразующие. Другой смысловой нагрузки у этого термина быть не должно.

Характерные черты ПО

1)представительный характер: (гарантия обеспечения представительного характера ПО: установление минимальной численности депутатов ПО муниципальных образований – ч.6, 7, 8 ст.35 ФЗ № 131). ФЗ пытается представительство обеспечить, устанавливая минимальную численность представительного органа. Численность увязана с численностью местного населения. Цель благая – обеспечить нормальное представительство. С другой стороны, подобное единообразие нивелирует местные особенности, которые и должны учитываться при формировании структуры МСУ. До 2003 года численность была от 5 до 60 человек. Сейчас от 7 человек. Мотивировка неясна.

На 1.10.2008: избрано 240 тыс.депутатов ПО МО

2) коллегиальный характер: (ч.3 ст.43, ч.5 ст.44, ч.13 ст.35 ФЗ № 131). Тот факт, что представительный орган – группа лиц достаточно недвусмысленно отражен в законе. Есть возможность преодоления вето, принятия устава, это связано с численностью.

3) выборный характер. Всегда должен формироваться только населением. У нас – проблема муниципального района.

4) непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа. Непрерывный характер деятельности – по аналогии с ОГВ. Для ГД непрерывность в том, что полномочия одного созыва действуют до принятия полномочий новым созывом. Выборы способствуют обновлению состава или выказыванию доверия. Ситуация выборности не должна приводить к вакууму во власти, когда представительный орган не будет какое-то время работать. Это же характерно и для МО.

Ср.: не более 10 % от установленной численности депутатов могут работать на постоянной основе

На 1.10.2008: из числа избранных депутатов 3,2 % работали на постоянной основе

4) наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юридического лица (ч.9 ст.35 ФЗ № 131).

Функции ПО

• представительная

• нормотворческая

• бюджетная

• формирования или участия в формировании иных органов местного самоуправления

• контрольная

Статус главы МО

• А) является высшим должностным лицом муниципального образования, наличие указанной должности обязательно. ГМО – единоличный представитель местного сообщества. Именно он взаимодействует с ОГВ, другими МО и т.д.

Полномочия можно разделить на две категории:

- общие полномочия, которые есть всегда, вне зависимости от возглавления администрации (представительская функция, подписание и обнародование МПА, возможность по изданию муниципальных актов в рамках полномочий, право требовать внеочередного созыва представительного органа МСУ, обеспечивает решение переданных государственных полномочий и осуществление вопросов местного значения, всегда возглавляет какой-либо орган)

!выборное должностное лицо – выбирается непосредственно или представительным органом, но в муниципальном районе представительный орган может формироваться опосредованно, а тот – может избрать главу. Получается слишком большая этапность.

• Б) выступает в качестве единоличного органа местного самоуправления, то есть проявляется двойственный статус. Позиции КС от 26.09.1996 №92-О: понятия ОМСУ и должностные лица МСУ не являются взаимоисключающими. Позиция КС от 7.02.12 № 252-О-О: у главы МО есть специфика, притом весьма существенная, так как позволяет рассматривать его как субъекта, обладающего характеристиками выборного должностного лица. Законодательство не дает оснований все действия ГМО толковать как действия, относящиеся к деятельности как ОМСУ. Например, ГМО по состоянию здоровья может не исполнять полномочия, для ОМСУ этого быть не может.

• В) наделяется дополнительно статусом либо председателя ПО муниципального образования, либо главы местной администрации, а в исключительных случаях (в сельских поселениях, ВТ ГФЗ при соблюдении условий, закрепленных в ч.3 ст.36 ФЗ № 131) – и тем, и другим статусом.

Различается компетенция ГМО:

Полномочия ГМО

• 1) как председателя представительного органа:
- полномочия по организации деятельности ПО муниципального образования,
- полномочия по изданию постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа,
-заключает контракт с главой местной администрации на основании решения представительного органа о назначении главы администрации на должность по результатам конкурса (ч.6 ст.37 ФЗ № 131)

2) как глава местной администрации реализует:

- право правотворческой инициативы в представительном органе,

- дача заключений на проекты нормативных правовых актов ПО,

- представление структуры местной администрации на утверждение представительного органа,

- издание постановлений по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами,

- издание распоряжений по вопросам организации работы местной администрации

- право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов ПО МО (ч.13 ст.35 ФЗ № 131)

Характерные черты ГМО

• Является выборным должностным лицом (порядок избрания должен быть установлен в уставе МО – п.4 ч.1 ст.44 ФЗ № 131)

Ср.: на 1.10.2008 – 64 % избраны прямыми выборами, 36 % из состава представительного органа

• Срок полномочий ГМО определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч.2 ст.40 ФЗ № 131)

• Полномочия могут быть прекращены досрочно по основаниям, закрепленным в ч.6 ст.36, ч.10 ст.40 ФЗ № 131, в иных случаях, предусмотренных ФЗ № 131 (п.10 ч.10 ст.40)

Оснований прекращения полномочий достаточно много. Стойкая неспособность по состоянию здоровья – термин как для президента. Что это значит для президента – непонятно, для ГМО еще непонятнее. Здесь перенесена логика. Как суд должен это определять?